关于《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》的政策解读

  为进一步落实市委、市政府有关加快转变超大城市发展方式，深入推动“上海2035”总体规划实施，不断提升土地资源要素配置效率和产出效益，走内涵式、集约型、绿色化高质量发展新路的工作要求，近日，本市对《上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》（沪府规〔2018〕21号）开展了成效评估、意见征询，并完成相关内容修订。正式文件（沪府规〔2023〕12号）目前已印发，用于指导今后五年上海的土地资源利用和管理工作。文件修订的主要内容如下：

  一是牢记耕地保护“国之大者”，进一步加强控制线管控，实施最严格的耕地保护制度

  牢牢守住耕地保护红线和生态保护红线，促进耕地和永久基本农田保护红线布局更优。修订了“划定生态保护红线、耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界等空间管控边界及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”等表述，并明确各类控制线的管控方式。

  进一步创新超大城市耕地和永久农田保护模式，对于耕地保护要建立“健全耕地保护党政同责机制，完善耕地保护和粮食安全责任目标考核制度”、“探索超大城市耕地保护全覆盖、网格化、智能化的分级管控的新机制”、按照“底线不突破、格局不改变、布局更优化、质量有提升、生态有改善”的原则，“编制耕地（永久基本农田）优化方案，并依法办理相关手续。推动永久基本农田调优提质，及时将已建成的高标准农田划入永久基本农田”。

  二是突出“以减定增”，确保建设用地流量。继续大力推进低效建设用地减量化

  结合“结合国企存量土地资产盘活、五大新城绿环建设、全域土地综合整治、农民相对集中居住”等最新工作要求，推进低效建设用地减量化，尤其关注国企低效建设用地减量化工作，补充了“继续全面实施‘以用定减、以减定增’的用地管理原则，进一步强化年度任务完成情况考核，研究进一步支持减量化推进政策措施，持续加大国企低效用地减量化推进力度”等内容。

  在用地指标管理中增加了国土资源利用计划联动管理相关工作要求，强化土地要素保障，即“统筹安排土地供应计划、土地准备计划、减量化计划、增量用地计划、存量用地盘活计划”，同时细化了增减挂钩、市区统筹要求，“继续实施新增建设用地与低效建设用地减量化的全面挂钩，强化市级对全市用地指标的统筹管理力度，畅通市区、区区间用地指标调剂”。对土地储备由加强变为统筹考虑、稳步推进，提出“合理调节储备土地库容，加快推动土地前期开发，有序组织供应。探索建立土地整备机制，根据区域发展和城市更新需要，统筹实施土地储备与土地整理”。增加了“探索特定用地不纳入建设用地规模管理新机制”新条款，内容包括“按照国家有关要求，结合本市实际，探索公园绿地、现代农业等生态用地以及高压走廊、水源保护地、垃圾填埋场周边等区域依法依规办理用地手续但不纳入城乡建设用地规模管理的新机制，支持浦东先行先试”。

  三是“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”探索城市更新可持续发展模式

  坚持人民城市理念，“强调民生保障，分类施策，加快推进‘两旧一村’改造”，开展城市更新可持续发展模式的创新探索，通过“全面开发、多方引入社会资本”，“贯通资源、资信、资产、资金”全流程，最大程度地激发市场活力和各方参与城市更新的积极性。“建立责任规划师、责任建筑师、责任评估师联创机制”，通过多专业技术团队集成创新，突出规划策划联动牵引，对接建设需求，提升城市更新项目品质并确保可落地实施。

  四是在试点的基础上，全面推进“15分钟社区生活圈”建设

  从老旧小区点上微更新入手，不断拓展行动类型，扩大行动的覆盖面和力度，“加快推进一站式服务中心和灵活散点布局、小体量、多功能服务设施或场所的规划建设，不断完善各类设施空间布局，提升社区居住、商业、就业、生态环境、文化、体育、教育、养老、医疗等各类设施和公共空间的服务便利性”。

  五是强化存量空间优化，完善低效用地再开发的工作体系

  全面贯彻习近平总书记关于节约集约用地，转变土地利用方式的要求，结合自然资源部关于低效用地再开发试点，本市针对低效用地再开发，深化实施“向存量要空间”策略，“建立贯穿‘规划-计划-实施’全过程的工作措施，从规划土地、政策激励、利益平衡等方面探索创新低效用地再开发政策体系”，进一步优化城市空间，提高用地绩效，塑造发展优势，推动上海超大城市发展方式由规模扩张向内涵式、集约型、绿色化高质量发展转变。从试点开展产业用地综合绩效评估逐渐拓展到建设用地全地类，“建立土地利用综合绩效评估制度，准确识别低效用地，形成低效用地提质、转型、减量、更新、收储等多路径联动统筹的处置路径。对低效产业用地，在技术改造、能源价格、生态环境、财税信贷、用地保障、信用管理等方面实施差别化政策。探索零星低效用地通过整合、置换等方式实现成片改造。加强国企减量、更新、收储、保留实施路径的统筹联动，推动国企制定低效用地处置计划并率先实施”。

  六是提升城市品质，强化开发强度分类差异化引导

  对重点地区要坚持高目标定位、高标准要求、高效率用地、高品质环境的导向，“在单元规划中明确特殊开发强度控制要求”。根据发展目标，加强城市设计、交通影响分析等研究，通过土地高强度利用满足经济发展空间需求，对轨道交通集聚区域要“围绕轨道交通站点集聚城市功能，适度提高站点周边土地开发强度，轨道交通站点600米范围内适用‘特定强度区’政策”，对风貌旧改地块要“满足风貌保护的前提下，兼顾经济平衡因素，经城市设计研究，允许规划开发规模进行转移，优先转移至轨道交通站点600米范围内及公共服务设施配套完善的区域”。

  七是继续加大产业用地支持力度，保障先进制造业发展空间

  积极服务现代化产业结构调整和优化，支持“用地企业合理的工业上楼需求”，并进一步加强产业用地全生命周期管理，要求“严格合同履约管理，规范产业用地以及物业的转让和出租行为。对存量产业用地实施市、区、街镇（园区）等多部门协同治理，着力提升存量产业用地管理的综合施策水平”。继续鼓励土地混合利用，补充了“符合规划用地性质、建设用地兼容性的条件”前提，并增加了“探索产业用地弹性规划和功能复合的混合利用新机制”，支持先进制造业对产业空间的差异化需求。

  八是坚持质量绩效导向，提高土地资源经济密度

  继续保持房地产市场长期平稳健康发展，要求“优化完善多元化的住房结构，合理配置住房套型结构，满足居民刚性住房需求”。优化了产业用地配置方式，提出实行产业用地“全要素、标准化、差别化的配置方式”、“优化产业用地先租后让、长期租赁、弹性年期等出让制度，支持企业选择适宜的用地方式”。结合近年来乡村振兴战略的实施，强化了“全面推进全域土地综合整治试点”等工作要求，深化并优化了集体经营性建设用地入市、集体建设用地作价入股、集体建设用地多元配置政策、设施农用地管理等相关政策要求，补充了“探索激活利用村庄内部非建设用地资源的实施路径”。明确节地要求，推进建立健全“节约集约用地技术体系”，并“鼓励采取节地技术，创新节地模式”。

  九是提升市、区协同效率，提升土地管理数字化水平

  深化多规合一，以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”审批，进一步优化流程，要求“以行政协助的方式一次性征询相关管理部门意见，将项目的规划条件、土地条件、建设条件和配套要求，纳入规划土地意见书或土地出让条件，一并提供给项目单位”，实现一次征询，做全规划设计条件，推动“实施区域评估和‘用地清单制’，土地出让前完成有关评估、评价工作，减少企业取得土地后的审批手续”。

  针对土地基础数据，强化其高质量支撑具体包括“以第三次全国国土调查成果为基础，组织开展年度变更和日常变更调查，建立本市土地利用状况数据动态更新机制”“建立本市国土资源利用状况分析评价工作机制，为土地管理工作提供高质量决策支撑”，形成现势、准确、可靠的全市土地利用现状数据底版。增加“通过数字化手段，创新建立本市土地管理、监测、执法协同工作机制，进一步完善‘管理-监测-执法’闭环规则，服务本市土地管理工作全面提质增效”。同时，积极应对政府数字化转型的新要求，补充了“实施土地管理数字化转型”新条款，赋能土地资源高质量利用。

  十是针对违法用地，进一步加大耕地保护执法力度

  以“零容忍”的坚决态度，采取“长牙齿”的硬措施，强化耕地保护执法力度。将具体内容细化调整为“严守耕地和永久基本农田保护红线，压实各级政府主体责任，进一步加大违法违规用地整治力度。坚决遏制新增违法，严格落实违法违规用地快查快处。坚决遏制耕地‘非农化’、防止耕地‘非粮化’。稳妥处置存量，有序推进违法用地综合整治三年行动等工作”。同时，要“持续做好‘大棚房’、违建别墅、农村乱占耕地建房、耕地占补平衡等专项行动”，深入推进和深化巩固，健全机制、长效监管，确保专项行动整治成效落到实处。