城市治理之于居住者来说，就像是气候天气，影响着每个人、每一天的生活。一座城市的温度，就体现在钢筋混凝土之上的治理理念和水平。

  超大城市是中国经济社会发展的重要引擎，是复杂的巨系统，也是各类风险挑战的汇聚点。超大城市治理一直是世界性的难题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化所必须回应好的问题。

  一流的城市要有一流的治理。习近平总书记对上海的城市治理作出一系列重要指示，指出“城市管理要像绣花一样精细”、“提高科学化、精细化、智能化管理水平”，叮嘱上海走出一条超大城市治理现代化的新路。

  近年来，上海坚持以人为本、科技赋能、重心下移、建章立制、系统治理，在城市治理现代化方面迈开新步伐，着力提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，持续探索超大城市治理新路，努力实现以高效能治理助力高质量发展、赋能高品质生活。

  做强“大脑”

  9月15日零点30分，台风“梅花”在奉贤登陆。“梅花”来临前，全市仅7个区发布了次日停课通知，其他区照常上课。这是上海的一次新探索，通过智能预警分析，实现精准停课。

  超大型城市的治理难度呈几何级数上升。数字化为城市寻求治理最优解提供了关键路径。

  五年来，上海先后在全国首创政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，“两张网”后来被总书记称为城市治理的“牛鼻子”。市第十二次党代会进一步明确：“以治理数字化牵引治理现代化，探索超大城市治理新路。”

  数字化不是简单相连，而是要成为“大脑”、指导行动。这是智能化的内涵所在，也是数字化转型与传统信息化建设的区别所在。

  “一网统管”，关键在“统”。过去，职能部门“各管一段”，精细化管理容易打折扣。只有“统”，才能让资源利用最大化、管理效率最大化。起步于2019年的“一网统管”，就是在不改变现有部门架构情况下，探索跨部门平台化运作，统一指挥调度资源，真正把各个部门、各种力量捏合在一起，实现“高效处置一件事”。

  借助“一网统管”这一平台和载体，遇到新问题，各相关部门开一次会，明确处置流程，走通数据，之后数据流就会带着业务流“跑起来”，跨部门的协作大大简化。

  为了准确把握超大城市生命体的状态，上海构建了全国首个城市生命体征系统，全市1.9亿个物联感知终端，汇集气象、交通、安全、环境、人口等8方面435类1.1万项实时动态信息，开发出1205个智能应用场景，每天多达10亿条数据被汇聚、共享、交换。一些“老执法”感慨，过去大量人力耗费在巡查走访、发现问题上，现在不论是街面卫生管理、车辆违停、人员管理，还是小区内的群租、噪音，都能被实时发现并自动派单，线上线下高效协同处置。还有一些应用场景，系统可主动预警，将风险隐患消除在萌芽状态。

  这些改变，推动政府从“以部门职能为中心”，向“以事件处置为中心”转变；从政府单一部门行使职能，向整体政府提供服务转变。

  十年来，上海率先探索“互联网+政务服务”，并在2018年提出打造“一网通办”，通过打破信息壁垒，实现减环节、减证明、减办事时间、减跑动次数，解决群众和企业的办事痛点。

  “一网通办”，关键在“通”。5年前，上海的政务数据系统有数百个。通过将分散、孤立的数据整合，全市已汇聚1535亿条数据，各类数据库互联互通。更大限度激发市场活力、更大力度方便群众办事，是政府改革中的两件大事。2020年以来，上海坚持“用户视角”，将相关的“单项事”整合为“一件事”，相继推出小孩出生、新能源汽车专用牌照申领、居住证办理等27个“一件事”，平均减环节70%、减时间58%、减材料77%、减跑动72%，办件量突破600万件。同时，推“智能好办”、抓电子证照库建设，促进“高效办好一件事”。

  智能化手段，支撑着科学化的治理理念，也推动着精细化的城市管理。尽管不少数字化手段还要在实战检验中不断完善，但超大城市治理的方向已明。

  也是在推进“两张网”建设过程中，越来越多的政府部门意识到：自我封闭，路越走越窄；数据共享、开放合作，才能相互成就、迅速成事。

  赋能基层

  上海的2500万常住人口，散布在13亿平方米的城市建筑总量内，共同构成215个街道、乡镇，以及1.3万个住宅小区。小到一个垃圾桶的摆放，大到一栋老旧楼房的改造，千万个治理难题集中暴露在基层一线。

  “基础不牢，地动山摇。”正是看到基层治理面临的新挑战，2014年末，上海市委拿出了创新社会治理、加强基层建设的“1+6”文件，提出强化党建引领，加强队伍建设，推进系列改革。

  最近三年里，上海市委两次召开直通村居的“万人大会”，着力推进基层治理体系和治理能力现代化建设，既肯定成绩，更直面问题。今年9月的大会上就坦陈，基层治理仍然存在一些“不适应”“不到位”“不够扎实”等情况。究其原因，既有人的因素，也有机制上的不足，而破解之策在于“缺什么补什么”，为基层增动力、添活力。

  推进基层治理现代化，核心是人。市区各级部门是否心里想着基层、资源向着基层、用力帮助基层，不仅影响基层工作的实效，也关乎基层干部的感受。

  这些年，为基层赋权、减负、增能，上海明确了一套“加、减、乘、除”——“加”即赋权增能，尽可能把资源、服务、管理放到社区，让基层有人有权有物;“减”即减负减压，让社区工作者从无谓事务中解脱出来，减重复劳动、减不必要的形式、减隐性负担；“乘”即科技赋能，依托数字化手段推动社区数据共享、运用，为社区精细治理、精准服务提供支撑；“除”即革除弊端，坚决反对形式主义和“一刀切”思维，充分考虑基层实际和不同地区的不同要求，发挥基层主动性、积极性。

  就在最近，上海出台《关于进一步加强党建引领基层治理的若干措施》《关于进一步加强居村干部队伍建设和激励关怀的若干措施》，并推出“六大工程”。其中，对居民区党组织书记的晋升路径再优化，明确结合抗疫斗争实际，增加破格聘用比例、破格晋升比例，并为基层充实专职工作力量。

  “上面千根线，下面一根针”，是以前对基层社区工作的形象比喻。这一轮赋能，将基层的一根“针”织密成了一张“网”。有专家评价说，制度、资源、人力、技术等各方面条件都已具备。

  在这个过程中，方方面面也愈加认识到，基层如果得到充分的减负增能，可以释放出无穷活力和创造力，甚至完成许多“不可能完成的任务”。

  2015年春节，上海就实现了外环以内烟花爆竹基本“零燃放”。这背后是申城30万“平安马甲”守望于街头、里弄、社区，全力配合全市5万名公安干警、消防战士值守“禁燃”。到2021年春节，上海已连续7个春节实现外环以内烟花爆竹基本“零燃放”。

  2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。经过一年努力，上海居民区分类达标率从《条例》实施前的15%提高到90%以上；单位分类达标率达到90%。从“围着垃圾转”到“围着人心转”，上海社区找到了这项“最难推广的简单工作”的破解法门。

  而在疫情防控最紧急的关头，广大基层组织和基层干部展开了夜以继日的奋战，挑起了千钧重担、顶住了空前压力、经受了极限挑战、破解了无数难题、付出了巨大艰辛。

  “哪有什么岁月静好，只不过是有人为你负重前行”——上海曾用这句话向广大基层干部致敬，致敬他们的辛勤付出，也是致敬他们的创造智慧。

  如果“心为基层想、劲朝基层使、人往基层走”成为一种习惯和趋势，这种创造活力会得到更大程度的激发，上海这座超大城市的治理，也就能真正拥有坚实的基石。

  构筑体系

  9月最后一周，美团骑手、工人新村居民、交通警察、大学老师等12位市民走进人民大道200号。尽管职业各不相同，但作为上海市民，他们都为城市建立完善法规制度贡献了智慧。

  城市滨水公共空间能否遛狗、垂钓？市民们的意见分成了泾渭不同的两派。经过调研、征询，一位基层工作者提出的分区域、分时段有序开放遛狗、垂钓等建议，被采纳并写入《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》。

  上海城市管理者常说“总结固化经验”“完善制度机制”。毕竟，超大城市各类要素高度集聚，各类设施持续运转，各类空间复杂多元，只有不断总结得失经验，才能深化对城市发展规律的科学认知；只有依靠法治思维，让各方面制度更加成熟和定型，才能提升治理的科学性和规范性。

  规范引领、制度先行——这些年，各类法规陆续通过市人大常委会审议，从《上海市城市更新条例》到《上海市乡村振兴促进条例》，从《上海市数据条例》到促进和保障“一网通办”“一网统管”的决定，城市治理面临的许多新考验、新问题，都有了制度支撑。

  同时，城市治理的方方面面，也体现着强烈的系统思维——通盘考虑规划、建设、管理各环节，统筹经济治理、城市治理、社会治理各领域，才能彰显治理的科学性。

  2020年新冠疫情发生后，上海着手抗疫同时，制定出台《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，从城市公共卫生体系的高度布局风险防范和应急应对。

  制度层面的创新和突破，提升了城市的核心竞争力，也引领着城市文明的进步与发展。这方面的创新还在继续，标准化是方向之一。在《上海市标准化发展行动计划》里，标准走出了经济领域，指向了城市治理领域。

  在城市治理制度的建立、修正和完善过程中，离不开人民作为主体的参与。在12345市民热线响铃声中，在全市800多个人民建议征集红色邮筒中，在25家基层立法联系点、6248座代表之家、代表联络站、代表联系点，以及230个委员工作站的讨论声中，通过这些制度化保障，城市管理者感知着百姓的态度，群众也在参与治理中感受着城市的气度，双方共同努力，提升了城市治理的精细度。

  “人人都能有序参与治理”，不仅是城市生命体不断演化、治理日趋复杂的必然要求，也体现出全过程人民民主的制度优势，凝聚起共建共治共享美好城市的磅礴力量。

  从城市发展的历史看，人口密度不是城市化的上限，城市的治理水平才是上限。当城市达到一定的规模，效率将成为城市发展的重要决定因素。

  将科技之智、规则之治和人民之力有机融合，发挥制度优势，发展数字治理，做强基层力量，这是上海实现治理现代化的有效路径，也将成为未来发展重要的软实力、竞争力。