各区人民政府，市自然灾害防治委员会各成员单位：
《上海市综合防灾安全韧性分区分级建设指南》已经市领导同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
上海市自然灾害防治委员会
2023年9月5日
上海市综合防灾安全韧性分区分级
建设指南
上海市自然灾害防治委员会
2023年9月
目 录
引 言
为落实《上海市城市总体规划（2017—2035年）》有关城市韧性建设的总体要求，《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》通过构筑“一体、两化、三级、四类、多支撑”多层次、成网络、功能集成效应明显的国土空间韧性治理格局，明确了以城市综合防灾安全功能韧性、过程韧性、系统韧性为主的城市综合防灾安全韧性体系，提出了“市－区－街道（乡镇）”三级防灾分区体系。
为进一步推进落实《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》中三级防灾分区综合防灾安全韧性建设要求，规范和引导本市城市综合防灾安全韧性的统筹建设，有效防范化解重大风险，切实增强城市综合防灾减灾能力，保障城市运行安全，特编制《上海市综合防灾安全韧性分区分级建设指南》（以下简称《指南》）。
《指南》一共包括七个部分，分别为：总则、一级防灾分区综合防灾安全韧性建设、二级防灾分区区划与基本建设要求、二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设、二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设、三级防灾分区综合防灾安全韧性建设及建设保障。
一、总则
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，落实《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《上海市城市总体规划（2017—2035年）》和《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》提出的目标任务，建立与“更可持续的韧性生态之城”目标相匹配的综合防灾减灾治理空间，夯实城市应对自然灾害和事故灾难的空间资源保障基础，全面提升综合防治能力，积极推进应急管理体系和能力现代化，为上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供安全保障。
（二）基本原则
——坚持党的全面领导。将坚持党的全面领导贯穿到城市综合防灾安全韧性建设的全过程，牢牢把握正确政治方向，为城市综合防灾安全韧性建设提供根本政治保证。
——坚持以人民为中心。践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，强化安全韧性适应理念，尊重群众主体地位和首创精神，广泛汇聚民智、有效激发民力，让人民群众成为本市推进应急管理体系和能力现代化的积极参与践行者。
——坚持以防为主，防救结合。牢固树立底线思维和红线意识，强化灾前风险防控、灾中处置应对、灾后恢复重建的全生命周期管理理念。坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。
——坚持整体协同，多元共治。强化系统观念，秉持“共建共治共享”理念，充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的城市综合防灾减灾水平。
——坚持数据赋能，改革创新。充分利用“互联网+”、大数据、云计算、区块链等新一代信息技术，提高多灾种和灾害链综合监测，风险早期识别及预报预警、应急响应和救援能力。依法加强数据汇聚、共享和利用，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用。
（三）适用范围
结合行政管理、城镇网络联系特性、自然地理空间分隔廊道等因素，全市分为“市－区－街道（乡镇）”三级防灾分区体系。
一级防灾分区：上海市陆域面积6833平方公里为一级防灾分区。
二级防灾分区：16个行政区（浦东新区、黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区、宝山区、闵行区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区）和5个特定分区（虹桥机场、浦东国际机场、化学工业区、临港新片区、长江三角洲一体化发展示范区启动区）。
三级防灾分区：统筹考虑社区生活圈实际，聚焦基层应急响应需求，一般的以街道（乡镇）边界为基础，本指南鼓励三级防灾分区的划分可以考虑自然灾害和事故灾难空间特点，突破街道（乡镇）行政管理边界。
本指南适用于上海市市域内一级、二级、三级防灾分区综合防灾安全韧性建设工作。
图1上海市各级防灾分区综合防灾安全韧性建设适用范围示意图
（四）目标要求
各级综合防灾安全韧性建设要注重差异化，应结合自身经济发展形势、自然灾害与事故灾难风险变化态势，以管理功能、防御功能、布局功能、社会功能为核心，完善城市综合防灾安全功能韧性；以维持力、恢复力、发展力为导向，强化城市综合防灾安全过程韧性；以风险监测广覆盖、数据汇聚大共享、综合预警能力强、应用服务场景多为要点，锻造城市综合防灾安全系统韧性。
其中，一级防灾分区综合防灾安全韧性建设聚焦提升全市重大灾害事故的综合防范应对能力，明确市域层面重大防灾减灾策略空间响应，统筹市域重大灾害事故测、报、防、抗、救、援等设施科学布局，奠定城市综合防灾减灾系统的坚实基础。
二级防灾分区综合防灾安全韧性建设要遵照四类区域和产业区综合防灾安全韧性建设规划指引，并结合二级防灾分区灾害事故风险特征，明确区域综合防灾减灾总体要求，划定三级防灾分区区划，在完成综合防灾安全韧性核心能力建设的基础上，持续优化综合防灾减灾能力。
三级防灾分区综合防灾安全韧性建设要在二级防灾分区综合防灾安全韧性建设的总体要求上，依据三级防灾分区的灾害事故风险特征，突出城市精细化治理优势，衔接社区生活圈规划建设要求，聚焦基层应急响应需求，打造应急管理组织有序、末端设施配置完备、空间资源高效共享、自救互助能力突出的防灾减灾基层单元。
二、一级防灾分区综合防灾安全韧性建设
根据《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》，一级防灾分区综合防灾安全韧性建设包含综合防灾安全韧性体系建设、区域韧性协同建设、综合防灾安全韧性核心能力建设三个部分。
（一）综合防灾安全韧性
一级防灾分区综合防灾安全韧性体系由城市综合防灾安全功能韧性、过程韧性、系统韧性组成。如下表：
表1 一级防灾分区综合防灾安全韧性体系
体系 |
内容 |
组成 |
核心要点 |
一级防灾分区综合防灾安全韧性体系 |
城市综合防灾安全功能韧性 |
管理功能 |
风险防控、监测预警、应急救援 |
防御功能 |
城市安全运行基本“生命线” |
||
布局功能 |
疏散救援通道、应急避难场所、应急物资保障、应急医疗救治 |
||
社会功能 |
全民安全韧性素养、科普教育网络、完善共建共治共享机制 |
||
城市综合防灾安全过程韧性 |
维持力 |
加强常态化的风险防控 |
|
恢复力 |
加强非常态下的应急救援 |
||
发展力 |
推进能力可持续发展 |
||
城市综合防灾安全系统韧性 |
风险信息集成化 |
数据互联互通、全领域感知 |
|
监测预警一体化 |
专业综合融合、全过程预警 |
||
防灾减灾智慧化 |
实用管用好用、全时空应用 |
1.完善城市综合防灾安全功能韧性
（1）增强城市综合防灾减灾管理功能
建立健全防灾减灾救灾工作领导体制机制，不断完善党委领导、政府主导，分级负责、属地管理，多方参与、协同联动的工作体系。
坚持分级负责、属地管理为主原则，建立健全防灾减灾救灾责任体系。市自然灾害防治委员会负责对全市自然灾害防治工作研究部署、统筹指导、综合协调和督查考评，及时协调解决重大问题，指导市各灾种专项指挥部、市有关部门和单位以及各区做好防灾减灾救灾工作。市应急局承担市自然灾害防治委员会办公室日常工作，负责综合管理全市防灾减灾救灾工作。各涉灾部门和行业主管部门履行自然灾害防治相关职责，其他有关部门、单位按照各自职责切实加大支持保障力度。
（2）打造城市安全运行“生命线”韧性
提升原水、供水、排水、应急水保障能力，确保城市用水安全。用好电力、煤炭、成品油、天然气、氢能、太阳能、风能等能源，开展“源网荷储一体化”综合能源基础建设。强化燃气生产及输配本质安全建设，确保城市供气和用气安全。打造综合立体交通网，全面提升交通网络应对突发事件以及非常态下的应急保障能力和交通韧性。加强公众通信网络的韧性建设，提升公众通信网络防灾抗毁能力。保障紧急状态下人民基本生活供给，完善紧急状态下的调用机制。
（3）增强城市综合防灾安全布局功能
提升整体空间韧性，全力构建安全韧性、弹性适应的城市空间格局。强化综合防灾关键要素布局，提升大应急综合能力。完善空间规划衔接，落实城市综合防灾减灾部署。打造空间治理格局，提高社区、街区平灾转换的功能弹性。
（4）增强城市综合防灾安全社会功能
加强防灾科普宣教。推动防灾减灾知识技能进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，全面提升市民防灾减灾科学素质，普遍增强防灾减灾意识，基本普及应急避险技能。培育城市韧性素养。将韧性理念纳入国民教育、职业教育、技能培训，坚持多形式、多主体组织开展韧性素养宣传教育逐步形成人人主动提升韧性、社会全面支撑韧性的生动局面。
2.强化城市综合防灾安全过程韧性
（1）提升城市综合防灾安全维持力
稳步加强城市防灾设施工程建设、基础设施建设维护、重点产业安全改造升级、基层应急管理能力建设。
（2）提升城市综合防灾安全恢复力
积极构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急救援体系。稳步加强城市失电、失水、失网等大灾极端条件下初期应急救援能力建设，提升城市在交通、电力、通信、医疗等方面的快速恢复能力。
（3）提升城市综合防灾安全发展力
不断完善责任清晰、分工明确、区域协调、共建共享的城市灾害事故风险防控体系。稳步加强智库管理、区域合作、应急服务规模化建设，坚持完善政府主导、社会参与、受灾群众自救互救的灾后恢复重建工作机制。
3.提升城市综合防灾安全系统韧性
（1）强化风险信息集成应用
充分运用本市第一次自然灾害综合风险普查成果，推进跨部门、跨区域、跨层级数据互联互通和汇聚共享，强化多源数据深度治理与融合应用，搭建应急管理大数据基座。
（2）推进监测预警一体化
不断强化陆海统筹、天地一体、覆盖全市、辐射长江三角洲、要素完整的全灾种观测监测及预报预警体系建设。推进监测体系从灾前防范向灾中应急、灾后处置延伸，实现对灾害事故的全过程监测。推进预警向灾害影响区域、人群精准发布，提高预警信息的时效性、易得性和可读性。
（3）深入推进城市防灾减灾智慧化发展
建设先进强大、自主可控、高度智能、反应灵敏的“决策大脑”，全面提升多灾种和灾害链的应急指挥、资源调度、精准动员能力。
（二）区域韧性协同发展
一级防灾分区区域韧性协同建设涉及长三角区域应急协同治理、防灾减灾工程体系衔接、应急救援力量协同及二级防灾分区防灾减灾协同四个部分。
1.夯实长三角区域应急协同治理基础
协同推进重点领域安全监管，推进区域重大自然灾害监测预警平台对接，加强三省一市应急信息平台协同联动，研究制定长三角重大突发事件联合应急预案，健全长三角协同应急指挥机制，强化长三角应急物资联合保供，加强应急联动协同响应，共同提升协同处置能力。
2.统筹区域防灾减灾工程体系衔接
加强与周边省市统筹，优化综合监测预警、应急避难场所、疏散救援通道、应急物资储备、应急医疗救治等系统布局。落实太湖流域防洪除涝规划要求，加快推进区域防洪除涝标准协调，确保上下游重大防洪除涝工程有效衔接。探索区域应急疏散安置基地、应急物资储备、宣传教育培训等设施一体化。
3.推动区域应急救援力量协同
增强应急响应能力，统筹重特大灾害事故跨区域救援协同。构建综合应急救援力量与行业性专业救援力量、政府力量和社会力量、军队力量和地方力量、本地力量和长江三角洲周边省市应急救援力量高效协同的新格局。
4.加强二级防灾分区综合防灾减灾协同引导
推进各二级防灾分区应急预案衔接，引导跨分区预警预报平台连通、应急避难安置统筹、救援力量协同联动、应急物资高效调配、医疗救护资源共享。
（三）安全韧性核心能力
一级防灾分区综合防灾安全韧性核心能力包含灾害综合监测预警、市域疏散救援干道、中长期应急避难安置、骨干应急救援力量、市级应急物资保障、综合应急医疗救治、骨干科普教育基地等方面。
1.灾害综合监测预警
突出“多灾耦合”和“综合防灾”理念，建立全市自然灾害综合监测预警感知网络和数据融合平台。通过跨部门、跨地域、跨层级的自然灾害监测预警信息共享交换机制，实现重大风险感知全覆盖，形成空、天、地一体化全覆盖的自然灾害监测感知网络体系。通过构建多灾种和灾害链监测预警模型，实现对自然灾害的精确分析研判和精准预报预警。通过统筹自然灾害预报预警信息发布资源，提升预警信息发布的覆盖面、精准度和时效性，实现预警靶向发布。
2.市域疏散救援干道
市域疏散救援干道建设要依托高速路和快速路、部分主要公路和主干路、铁路、航空枢纽和主要内河航运系统，连通城市主要出入口和市域内部分区，串联市级综合防灾减灾设施。在重大灾害事故情景下，能保障大规模疏散救援行动安全通行。陆路地面疏散救援干道有效宽度不低于20米。
3.中长期应急避难安置
至2035年，全市应急避难场所人均避难面积不低于2平方米。I类应急避难场所应结合大型公园绿地、城市广场、体育场馆、教育设施及其他旷地型公共设施等开展建设，其最长避难安置时间应不低于30天，应满足大量避难人群中长期宿住需求，具备可靠的供电、通信、供水、卫生设施条件，并兼顾应急指挥、医疗、物资储备和发放等功能。
4.骨干应急救援力量
统筹以特勤消防救援、水域消防救援、航空应急救援为主的综合性应急救援力量，以及防汛抢险、危险化学品事故处置、地震和地质灾害抢险、轨道交通事故救援等主要专业抢险救援队伍布局，打造综合应急响应能力全面、专业抢险救援能力突出的超大城市骨干应急救援力量体系。
完善特勤消防救援站点布局，强化“急、难、险、重”抢险救援任务处置能力。完善长江航道、黄浦江中上游、临港新片区等水域水上消防救援站布局，配置近海救援船、综合抢险救援船等装备，加强市消防救援总队水上支队、上海海事局、交通部东海救助局、上海打捞局、市海警局、市公安局边防和港航分局等抢险救援力量协同，大幅提升水域救援能力。持续推进航空应急救援网络规划建设，完善应急直升机起降设施布局。
5.市级应急物资保障
针对市域复杂灾害和事故灾难风险特征，衔接城市市场保供设施建设，结合社会物流运输资源、仓储物流设施、大型货运枢纽等要素，在本市东、西、南、北、中方位通过新建、改建、扩建或功能叠加直接利用等方式统筹落实5座市级综合应急物资库布局。
市级综合应急物资储备主要针对基本生活保障物资类、应急装备及配套装置类和工程材料与机械加工设备类进行储备，特别要统筹协调生活保障类、应急防护类及救灾物资、先期处置等实物储备。
匹配主要灾害事故应急预案，高标准推进危化及安全生产事故救援应急物资中心库、防汛防台应急物资中心库、消防（森林防灭火）应急物资中心库、救灾（地震地质灾害、应急避难）物资中心库、人民防空物资储备中心库、电力处置保障应急物资中心库、水域陆域交通（轨道交通）应急物资中心库、公共卫生防护应急物资中心库等8个主要市级行业应急物资库建设和改造，为防灾减灾工作提供有力支撑。
6.综合应急医疗救治
明确以市级急救中心、区级急救分中心为主的市域综合应急医疗救护体系布局，完善配套设施、队伍、装备建设措施，强化城市应对大规模自然灾害和突发事故带来的应急医疗保障能力。
7.骨干科普教育基地
强化专业防灾减灾科普教育场馆功能，依托上海公共安全实训基地、上海市气象科普教育基地等行业所属市级应急（安全）体验场馆开展各行业领域防灾减灾以及安全知识科普教育工作。积极引导面向社会公众开放的科普场馆增加防灾减灾相关科普内容，推动形成各具特色、互补互通的一级防灾分区科普教育体验场馆网络。
三、二级防灾分区区划与基本建设要求
根据《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》，本市二级防灾分区覆盖16个行政区及5个特定分区。二级防灾分区综合防灾安全韧性建设要结合四类区域综合防灾安全韧性建设要求及产业区综合防灾安全韧性建设要求开展。
（一）二级防灾分区区划
二级防灾分区划分示意图如下：
图2二级防灾分区划分示意图
（二）四类区域综合防灾安全韧性建设
聚焦全市灾害事故风险态势空间特征及区域空间资源特点，全市分为灾害疏散主导型、资源挖潜整合型、地区统筹提升型及灾害事故叠加型四类区域。
二级防灾分区综合防灾安全韧性建设要结合四类区域综合防灾安全韧性建设要求，突出差异化建设，体现综合防灾安全韧性建设的针对性。
图3 四类区域示意图
表2 国土空间韧性治理策略分类区域概览表
序号 |
类型 |
空间分布 |
1 |
灾害疏散主导型 |
浦东新区：祝桥镇、老港镇、合庆镇，高桥镇、高东镇、曹路镇（外环外部分） |
崇明区全域 |
||
宝山区：罗泾镇、月浦镇、友谊路街道，吴淞街道（外环外部分） |
||
奉贤区：海湾镇、柘林镇 |
||
金山区：山阳镇、金山卫镇、张堰镇、漕泾镇 |
||
青浦区：朱家角镇、金泽镇、练塘镇 |
||
2 |
资源挖潜整合型 |
黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、虹口区、杨浦区全域 |
普陀区：外环内区域 |
||
浦东新区：外环内城区（浦东外环线以内的城区）、川沙新镇，张江镇和唐镇（外环外部分） |
||
闵行区：主城片区 |
||
宝山区：中心城内区域，罗店镇，顾村镇和杨行镇（外环外部分） |
||
3 |
地区统筹提升型 |
嘉定区：不含中心城内部分 |
宝山区：大场镇（外环外部分）、桃浦镇（外环外部分） |
||
青浦区：白鹤镇、香花桥街道、重固镇、盈浦街道、夏阳街道、赵巷镇、华新镇、徐泾镇（不含虹桥商务区） |
||
松江区全域 |
||
金山区：亭林镇、吕巷镇、廊下镇、朱泾镇、枫泾镇 |
||
奉贤区：庄行镇、奉贤新城、西渡街道、金汇镇、青村镇、奉城镇、四团镇（绕城高速以北部分） |
||
闵行区：浦江镇、浦锦街道 |
||
浦东新区：周浦镇、航头镇、新场镇、三林镇、康桥镇（外环外部分）、宣桥镇、大团镇、惠南镇（不含大治河以南、绕城高速以东部分） |
||
4 |
灾害事故叠加型 |
上海化学工业区、金山第二工业园区、杭州湾经济开发区、上海石化、金山第二工业园区精细化工园区 |
浦东机场 临港新片区 |
||
虹桥机场 |
||
长江三角洲一体化发展示范区启动区 |
四类区域综合防灾安全韧性建设要求如下：
1.灾害疏散主导型
注重极端天气灾害防治工作，重点提升灾前准备、灾中应对能力。监测预警方面，强化预测预报精细化、监测预警一体化；防治工程方面，推进防御能力达标化；应急救援方面，强化救灾机制顺畅化；应急能力方面，强化队伍建设体系化及分级联动；避难场所方面，强化救助服务便捷化。
2.资源挖潜整合型
注重内部挖潜、资源整合，重点提升区域韧性协同能力。应急资源方面，注重信息共享、保障互联；基础建设方面，注重平战结合、平灾结合；源头防控方面，注重分级管控、隐患排查。基层建设方面，注重规模适宜、边界清晰，全力打造具有安全感的韧性社区。
3.地区统筹提升型
注重资源优势、后发优势，重点提升防灾减灾工程及设施能力。工程建设方面，要合理预留建设空间；公共设施方面，要提高建设标准，预留应急转换接口；生命线保障方面，要提高系统保障水平；避难场所方面，要完善应急物资储备，做到用储结合，衔接分级疏散救援通道体系，极端情况下承担本市灾时疏散安置任务。
4.灾害事故叠加型
做好自然灾害与事故灾难风险耦合情景应对准备，重点提升危险化学品安全生产事故的预防及应急处置能力。预防方面，强化对气象灾害、火灾、有毒有害气体等多要素的智慧实时监测，提升风险感知能力和预警能力。应急处置方面，强化专兼职应急队伍、应急物资储备、应急疏散能力建设。
（三）产业区综合防灾安全韧性建设
产业区综合防灾安全韧性建设应根据其空间资源配置模式和治理特点，因地制宜优化综合防灾安全韧性建设策略。
二级防灾分区综合防灾安全韧性建设要结合产业区综合防灾安全韧性建设要求，突出产业区在功能定位、建设标准、运行特征上与其他城镇组团的差异性。
产业区综合防灾安全韧性建设要求如下：
1.应急疏散通道
加强产业区与周边市政道路连通，园区出入口应便于外部抢险救援力量快速通行。实施产业区疏散救援通道沿线安全梳理和整治，控制工程车辆和器械故障、架空线事故、沿路危险化学品管线事故等对应急通行能力的影响。大跨度厂房和仓储设施集中的园区，应合理控制疏散救援通道间距，便于园区人群快速疏散。
2.应急避难场所
产业区应预留一定规模的安全开敞空间，满足园区人群应急避险需求。加强园区与周边应急避难场所衔接，依托周边城镇资源，统筹重大灾害事故下的园区避难人群安置能力配置。
3.应急抢险救援
产业区应按照消防管理要求，落实园区消防救援站、企业专职消防队、微型消防站建设；有特殊火灾或特种灾害事故风险的园区，按需配置特勤消防救援站。市政供水系统无法满足园区消防的区域，应增设消防取水点、消防水池。完善园区应急预案，加强抢险救援队伍技能培训和协同演练，提升园区内部综合抢险救援能力。
4.应急物资储备
依托应急避难场所、园区仓库、企业厂房、消防救援设施，统筹园区综合应急物资储备库和企业自备应急物资储备点布局。根据园区灾害事故特点，加强抢险救援装备和物资储备。
四、二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设
本部分重点介绍二级防灾分区（16个行政区）综合防灾安全韧性建设的总体目标、基本组成、基本程序和主要任务。
（一）总体目标
二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设突出灾害事故风险态势空间特征及区域空间资源特点开展差异化建设，紧密结合四类区域和产业区综合防灾安全韧性建设要求，打造安全稳定运行的综合防灾减灾组团，确保骨干设施配置相对完善，灾时应急指挥高效，防灾救灾行动组织有序，灾后快速恢复正常运行。
（二）基本组成
二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设主要包含韧性体系建设、空间韧性格局打造和“7+X”综合防灾能力建设三部分。
表3 二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设组成示意
二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设组成示意 |
体系 |
内容 |
组成/要点 |
韧性体系建设 |
综合防灾安全功能韧性 |
管理功能 |
|
防御功能 |
|||
布局功能 |
|||
社会功能 |
|||
综合防灾安全过程韧性 |
维持力 |
||
恢复力 |
|||
发展力 |
|||
综合防灾安全系统韧性 |
风险信息集成化 |
||
监测预警一体化 |
|||
防灾减灾智慧化 |
|||
空间韧性格局打造 |
明确主要承灾体的空间分布 |
考虑城市灾害事故在空间分布上的明显非均质特征 |
|
注重城市空间资源集约 高效利用 |
资源整合、共建共享 |
||
明确三级防灾分区区划 |
考虑灾害事故风险空间分布特点，不局限于固有街（镇）行政管理边界，完善对应机制 |
||
“7+X”综合防灾能力建设 |
综合监测预警能力 |
统专结合全覆盖 |
|
灾时疏散救援通道 |
完善布局多形式 |
||
应急避难安置能力 |
平灾结合多功能 |
||
应急救援力量“合力” |
加强投入优化布局 |
||
应急物资保障能力 |
形式多样保障需求 |
||
应急医疗救治能力 |
合理布局应对极端 |
||
科普宣传教育能力 |
资源共享打造联盟 |
||
X综合防灾安全特色能力 |
源头治理、重点领域 |
（三）基本程序
二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设要坚持问题导向，加强灾害事故风险评估工作，明确重点设防对象。不断健全完善风险治理和应急管理体制机制，强化各行政区综合防灾安全功能韧性、过程韧性和系统韧性，加强空间韧性格局打造，注重空间资源集约高效利用，科学划定三级防灾分区区划，加强灾害综合监测预警、应急疏散通道、应急避难安置、应急救援力量、应急医疗救治、应急物资储备和区域科普教育网络等七项核心能力建设，持续提升并完善与各行政区灾害事故风险态势空间特征及区域空间资源特点相匹配的X项综合防灾减灾能力，推进可持续发展。
二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设基本程序示意如下：
图4二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设基本程序示意图
（四）主要任务
1.构建综合防灾韧性工作体系
二级防灾分区（行政区）要建立健全应急管理体制机制，完善党委领导、政府主导、分级负责、分类管理、多方参与、协同联动的工作体系。各区党委和政府承担本防灾分区自然灾害防治的主体责任、区自然灾害防治委员会承担本防灾分区自然灾害防治工作的研究部署、统筹指导、综合协调和督查考评。二级防灾分区（行政区）在参照一级防灾分区健全防灾减灾救灾责任体系的基础上，进一步细化明确各单位（部门）自然灾害防治事权和职责划分，强化责任落实。
二级防灾分区（行政区）要完善综合防灾安全功能韧性。以风险防控体系、监测预警体系、应急救援体系建设为重点，增强综合防灾安全管理功能；以冗余理念为导向，增强城市运行基本“生命线”防御功能；以“平战结合、平灾结合”为关键，增强城市综合防灾安全布局功能；以提升民众识险避险自救互救能力为目标，增强城市综合防灾安全社会功能。
二级防灾分区（行政区）要强化综合防灾安全过程韧性。围绕常态化风险防控，提升综合防灾安全维持力；围绕非常态下的应急救援，城市综合防灾安全恢复力；围绕城市防灾减灾体系及能力可持续发展，提升综合防灾安全发展力。
二级防灾分区（行政区）要提升综合防灾安全系统韧性。积极推进跨部门、跨区域、跨层级数据互联互通和汇聚共享，强化多源数据深度治理与融合应用，实现态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同。积极推进监测体系从灾前防范向灾中应急、灾后处置延伸，实现对灾害事故的全过程监测。积极依托政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”等数据平台资源，汇聚城市运行、安全生产、自然灾害等风险信息，深入推进综合防灾减灾智慧化发展。
2.完善灾害事故风险综合评估工作
二级防灾分区（行政区）要充分结合本市第一次自然灾害综合风险普查的成果，针对二级防灾分区（行政区）内主要灾害事故风险开展综合评估工作，提出重点设防灾害事故风险类型清单，针对评估发现的问题要及时制定针对性的防治措施，并完善风险评估定期更新制度。
二级防灾分区（行政区）要汇聚相应的地理、风险、预警、应急物资和队伍等信息，形成数字化风险地图并在城市住建、交通、应急、气象、地震、水务、规划资源、市容绿化等有关部门之间实现共享。
要加强基于数字化风险地图的应用场景研发，强化自主受控的风险监测预警技术应用，推进落实灾害事故风险预防型模式的转变，推动做好各类情况下的应急准备，提升风险分色预警、分级响应和分类处置能力。
专业部门与统筹部门的数字化风险地图建设宜有所差异。专业部门推荐建立本行业（领域）的四级风险的数字地图。统筹部门推荐建立较大及以上级别风险的数字地图。
3.空间韧性格局打造
二级防灾分区（行政区）要考虑城市灾害事故在空间分布上的明显非均质特征。针对台风、暴雨、洪涝、海洋灾害、地面沉降以及潜在的地震灾害，明确主要承灾体的空间分布。
台风、暴雨、洪涝、海洋灾害主要集中在崇明区，宝山区、浦东新区、奉贤区、金山区沿江沿海地区，黄浦江中、下游沿岸，以及青浦区西部等地。地面沉降在中心城区、浦东新区沿江沿海地区等区域累积沉降量较大，海塘、江堤、轨道交通工程沿线区域重大线性基础设施，也易受地面沉降影响。在金山、松江两区局部存在山体边坡崩塌灾害隐患。地震灾害会对全市未达到抗震设防标准的建筑以及部分结构性能较差的隧道、桥梁、管网等基础设施造成破坏。
二级防灾分区（行政区）要注重城市空间资源集约高效利用。按照资源整合、共建共享的原则，充分挖掘类型多样、广泛分布的城市空间资源利用潜力，强化空间资源综合、复合、融合、结合利用。
二级防灾分区（行政区）要结合本行政区灾害事故风险态势空间特征及区域空间资源特点，划定三级防灾分区边界，完善相应管理机制，并做好一级、三级防灾分区的衔接纽带工作。
4.七项基本核心能力建设
二级防灾分区（行政区）应根据区域规划建设情况和发展趋势，系统梳理主要自然灾害和事故风险种类及时空影响特征，落实综合监测预警等七项综合防灾减灾韧性基本能力建设。
（1）打造国土空间全覆盖、专业数据横向融合的区域一体化综合监测预警平台
完善区域监测预警网络布局。优化地震、气象、地面沉降等专业监测预警设施布点，五个新城要结合区域新型基础设施建设，加密各类灾害事故监测设施布点，推进不同专业监测预警设施共建共享，充分利用国土空间资源。
稳步开展城市安全风险综合监测预警平台建设。开展重点行业灾害性天气影响预报和风险预警，提升监测预警精细化能力。用好各类自主技术，加强重大基础设施、生命线工程运行安全动态监测能力建设，强化周边地面沉降精细监测预警能力。增强城镇火灾、产业区生产事故、人群集聚区、危险化学品事故、重大建设活动场地等局部灾害事故监测预警能力。
（2）构建高效可靠的灾时疏散救援通道网络
优化疏散救援网络布局。依托主要公路、主干路，以及部分高速路、快速路，优化地面疏散救援主通道、次通道布局。邻近其他省市的分区，加强跨省应急疏散通道规划衔接，为大规模疏散救援行动高效开展提供支撑。
提升灾时疏散救援能力。针对桥梁、立交、主要交叉路口等关键节点，设置备用通道或其他特殊工程措施，确保灾时通行能力。加强疏散救援通道沿线建（构）筑物梳理和整治，控制灾时倒塌影响范围。
打造多形式的疏散救援通道体系。完善除地面交通以外的其他交通设施（如轨道交通、内河航运、航空运输等）灾时利用策略，提高轨道交通站点及其附属设施、主要客货运港区的防汛、抗震能力，完善应急电源、应急排涝等运行保障设施配置。
（3）不断提升重大突发情况下的应急避难安置能力，完善应急避难场所体系
强化应急避难场所空间资源利用。要结合公园绿地、大型体育场馆、教育设施、广场及其他公共设施空间资源，依托市级民防疏散基地建设，优化I、Ⅱ类应急避难场所规划布局。
加强极端情况下的避难保障。郊区等空间资源条件相对优越的二级防灾分区，应提高应急避难场所配置标准，兼顾极端情景下主城区大规模避难人群输入的安置保障需求。
加强应急避难场所建设。五个新城应推进主要应急避难场所与地区开发同步规划、同步实施，将应急避难场所建设要求融入公园、体育场馆、教育设施、广场等设施设计方案，高标准配置应急供水、供电、通信、照明、排污等生命线服务设施。
（4）响应“全灾种、大应急”职责使命建设要求，不断加强应急救援力量“合力”
健全应急指挥体系。加强各级防灾分区应急救援力量协同，构建统一指挥、统一调度的应急救援力量调度系统与运行机制，优化人员、物资、装备配置效率。
强化消防救援能力建设。加大特勤消防救援、水域消防救援、战勤保障、消防综合训练等四大系统建设力度，在五个新城等重点发展区域，建设基地化、合成化、集约化的区域消防救援中心站，打造集普通消防救援、特勤消防救援、战勤保障、区域训练等多种功能融合的综合性应急救援基地。
引导其他救援力量建设。零散城镇地区、郊野地区、产业园区等区域合理引导乡镇政府专职消防站、企业专职消防站、微型消防站建设。因地制宜落实专业抢险救援队伍布局，提升重点区域防护能力、主要灾害应对能力。
（5）完善应急物资储备体系，提升应急物资保障能力
完善应急物资储备机制。坚持“实物储备、协议储备、信息储备、专业储备、综合储备”共建，完善储备购置、储备保管、物资调用等工作机制，制定应急物资储备清单和标准。
注重空间资源的有效利用。各二级防灾分区（行政区）可结合社会仓储物流、商业、工业厂房、I类及Ⅱ类应急避难场所、闲置地下空间等资源，设置至少1处区级综合应急物资储备库。
提升应急物资保障能力。专业应急物资储备点布局要根据各行政区灾害事故分布特征，结合周边闲置仓储、商业、地下空间、桥下空间、应急避难场所进行设置。
（6）强化应急医疗救治能力建设
明确应急医疗救治能力建设要求。按照院前急救医疗体系建设标准，落实急救分站布局及全市卫生设施规划对应急医疗救治的其他要求。
注重空间资源有效利用。急救分站优先考虑与社区福利设施、社区医疗设施、医疗卫生设施、应急避难场所兼容设置；也可根据具体条件，依托其他行政办公用地、商业服务业用地、商务办公用地、文化用地、体育用地、教育科研设计用地、工业用地、轨道交通用地、社会停车场、广场用地、综合交通枢纽用地、公共绿地等兼容设置。
注重极端情况的应对。应充分考虑重大灾害事故大规模救治及不确定性卫生应急需求，明确可实施大规模现场应急救治场所和卫生隔离场所布局及其水电等保障措施的落实，并制定相应的应急预案及管理制度。
（7）大力发展区域防灾减灾科普教育（体验）联盟
加强场馆建设保障。应根据防灾减灾科普教育工作需求，通过加大政府投入、引导社会力量参与等多种渠道，加强区域科普场馆布局和建设。
推进共建共治共享。应利用各类主题宣传体验设施、教育设施、社会资源等，结合自身特点形成各具特色、各有所长、分层分类、互补互通的科普教育体验场馆网络。
4.X项特色能力建设
（1）强化防灾减灾源头治理
大力推动安全关口前移。制度化源头管控，科学划定灾害设防标准，进一步健全重大工程和项目安全风险评估与论证制度、部门联审联查机制，生活区、商业区、经济技术开发区、工业园区、港区以及其他城市功能区建设项目要实施重大安全风险一票否决制度。
建立并完善产业改造升级方案。持续推进安全生产和消防安全标准化建设，实施高危行业安全改造升级，淘汰落后产能，对经整改仍不具备安全生产条件的生产经营单位要依法关闭，落实辖区内产业结构调整。
强化新产业、新工艺的综合安全风险评估。各行政区内核心产业要素、人口密集区、重大基础设施应优先选择灾害风险低、用地防灾性好的区域。
（2）加强重点领域综合防灾安全韧性建设
围绕城市电力、供气、桥梁、隧道、给排水、通信网络等市政基础设施，加强全生命周期运行维护管理，提高本质安全。
针对危险化学品集中区域、综合管廊、大型综合体、地下空间、养老托幼、医院学校等关键场所开展综合防灾安全韧性评估，消除一批隐患。
针对洪涝、台风、地震、森林防火、地面塌陷以及海洋灾害、农林生物灾害，划定风险控制区或防灾控制界线。严格执行防灾设施用地界线，强化防灾减灾工程建设达标，规范防灾减灾工程常态维保。
（3）紧盯区域特点提升防灾减灾救灾能力
聚焦本防灾分区灾害事故风险态势空间特征及区域空间资源特点，并结合四类区域综合防灾安全韧性建设指引，突出差异化建设，因地制宜提升综合防灾安全韧性核心能力建设。
五、二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设
虹桥机场等5个二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性建设要在二级防灾分区（行政区）综合防灾安全韧性建设要求的基础上，紧密结合四类区域和产业区综合防灾安全韧性建设要求，强化综合防灾安全韧性建设。
本部分重点介绍5个二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设的总体目标、基本组成、基本程序和主要任务。
（一）总体目标
重点加强灾害事故风险评估，系统分析重点灾害事故风险成因、表现形式、风险源范围、风险等级等内容，分类制定风险防控方案，明确风险防控责任单位，稳步强化监测预警、应急疏散、应急避难、应急救援、应急物资保障等能力建设。
（二）基本组成
二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设要严格落实属地安全监管责任及安全生产主体责任，建立健全风险分级管控和隐患排查整治机制。要坚持科学应急，紧密结合第一次自然灾害综合风险普查结果，做好灾害事故风险评价工作，明确防控对象、建立防控清单，完善防控要求，稳步强化综合防灾安全韧性能力建设。
（三）基本程序
二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设基本程序示意如下：
图5二级防灾分区（特定分区）综合防灾安全韧性强化建设基本程序示意
（四）主要任务
1.虹桥机场分区
（1）细化重点设防对象
虹桥机场分区重点设防灾害包括台风、大雾、暴雨、冰雪天气等自然灾害，航空器紧急事件（失事、空中故障、冲出或偏离跑道、地面火灾）、机场建筑火灾（候机楼、停机楼、油库、加油站、维修机库、货运仓库火灾等）、危险化学品储存设施事故、电力故障、航班信息系统故障等突发事故灾难。
（2）监测预警强化
提升气象灾害精细监测预报水平，加强航空器事故、火灾和灾害综合监测预警系统建设，完善候机楼等人群集聚区风险监测，强化油库等重要基础设施区域安全防护。
（3）应急疏散通道强化
细化应急预案，保障机场内部警戒区域、应急通道设置条件。根据灾害事故类型和应急响应等级，统筹机场周边公共交通（轨道交通、地面道路、高架等）应急疏散利用策略。
（4）应急避难强化
划定具备应急避难功能的开敞空间范围。综合利用候机楼、机场内部及周边宾馆等资源，承担灾时应急安置和人员隔离功能。
（5）综合应急救援强化
建立具备较强专业抢险救援能力的航空专职消防救援队伍，健全应急处置联动机制。做好与周边普通消防救援站、其他专业抢险救援队伍协同，提高灾时综合应急救援能力。
（6）应急物资保障强化
根据灾害事故特点，加强专用防灾减灾物资储备。
2.浦东国际机场分区
浦东国际机场分区韧性强化参考虹桥机场分区，并在其基础上加强滨海地区气象灾害监测预警和应急处置能力建设。此外，考虑机场国际航班占比差异，浦东国际机场分区还应进一步强化重大公共卫生事件应对能力和涉外突发事件应急处置能力。
3.石化和化工产业集聚分区
石化和化工产业集聚分区包含上海化学工业区、上海石化、金山第二工业园区、杭州湾经济开发区等，集中分布于金山区、奉贤区沿海区域。
（1）细化重点设防对象
分区重点关注重大危险源突发事故，包括火灾、爆炸、有毒有害物质泄漏扩散等，以及自然灾害与事故灾难耦合、叠加风险。
（2）监测预警强化
高标准建设厂区及管道安全生产事故监测预警系统，强化雷电等多种灾害综合监测预警。提高气象和水文精细测报能力，强化突发事故污染扩散模拟仿真，完善园区及周边区域特征污染物监测系统布局。
（3）应急疏散通道强化
完善分区应急预案体系，明确园区及周边应急交通管制和调度方案，确保应急人员对外疏散、大型抢险救灾装备和物资对内救援需求。
（4）应急避难强化
优化园区内部功能布局，降低事故对周边区域冲击，减小次生事故发生概率。强化分区外部安全防护隔离管控，划定安全控制线，合理安排周边区域开发利用。依托外部资源落实应急避难场所配置要求，明确园区周边安全防护带和邻近城镇区域的应急避难安置措施。
（5）综合应急救援强化
建强园区消防救援队伍和企业专职消防队，健全应急处置联动机制，增加1处国家级危险化学品应急救援基地上海基地，提高特殊事故灾害应急处置能力。完善水域应急救援力量，增强沿海地区突发事故处置能力。
（6）应急物资保障强化
加强园区专用防灾减灾物资储备，结合国家级危险化学品应急救援基地上海基地设置1座市级安全生产应急物资储备库。
4.临港新片区分区
（1）细化重点设防对象
自然灾害方面，重点关注台风、海洋灾害、地面沉降、工程地质安全、岸带冲淤等；突发事故方面，重点关注产业基地、产业社区安全生产事故，新能源及重要能源基地、能源管线事故，以及大规模开发建设过程中的施工安全事故。
（2）监测预警强化
完善气象灾害、海洋灾害等多灾害综合监测预警系统，提升重点区域精细监测预警预报能力。系统开展精细化地质调查和长期地面沉降监测。
（3）应急疏散通道强化
推进临港新片区综合交通系统规划建设，加强分区与周边地区交通联系。完善分区应急预案，明确以陆上交通网络为主、空中和水域交通为辅的应急疏散救援通道网络结构，强化地面交通、轨道交通、航运等灾时疏散救援利用策略。
（4）应急避难强化
依托公园绿地、体育场馆、教育设施及其他具备条件的旷地设施，形成结构合理、全面覆盖的应急避难场所体系，实现全域应急就地疏散、就近疏散。
（5）综合应急救援强化
完善特勤消防救援、水域消防救援力量布局，健全应急处置联动机制。落实普通消防救援站点布局，合理引导乡镇政府专职消防站、企业专职消防站、微型消防站建设。统筹地质、防汛、气象等其他专业救灾力量布局。
（6）应急物资保障强化
设置1座市（区）两级综合应急物资储备设施（结合市级消防救援战勤保障基地设置）。
5.长江三角洲一体化发展示范区分区
（1）细化重点设防对象
自然灾害方面，重点关注流域洪水风险和内涝灾害；突发事故方面，重点关注上游特征产业污染和水域事故影响水源地安全、大规模开发建设过程中的施工安全等。
（2）监测预警强化
加强分区内洪涝、气象、地震、地质等多种灾害监测网络建设，并强化与相邻省市监测预警系统协同，提升区域灾害综合监测预警能力。推进自然灾害综合风险普查成果在示范区应用，提升区域内重大自然灾害的精准预警和科学防御水平。
（3）应急疏散通道强化
推进区域交通设施互联互通，加强区域应急预案衔接，明确区域性疏散救援通道布局。
（4）应急避难强化
根据区域洪涝灾害风险分布特征，依托大型公园绿地、广场、体育场馆、教育设施等资源，构建适度分散、与城镇功能组团匹配的应急避难场所布局。
（5）综合应急救援强化
提升特勤消防救援能力，预留水域消防救援力量布局，形成长江三角洲特色的区域消防救援中心站，健全应急处置联动机制，提升复杂灾害事故应急救援能力。加强跨区域应急救援联动。
（6）应急物资保障强化
设置1座市（区）两级综合应急物资储备设施，满足本分区应急物资保障需求，强化长江三角洲周边省市辐射服务能力。
六、三级防灾分区综合防灾安全韧性建设
根据《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》，三级防灾分区是本市防灾减灾基层单元。
本部分重点介绍三级防灾分区综合防灾安全韧性建设的总体目标、基本组成、基本程序和主要任务。
（一）总体目标
三级防灾分区综合防灾安全韧性建设要聚焦微观尺度的市民应急响应需求，加强与“十五分钟”社区生活圈建设、城市更新等工作融合，持续探索公共空间资源高效综合利用，强化防灾减灾设施落地，实现基层综合防灾减灾精细治理。
三级防灾分区要强化基层空间资源综合利用，重点加强各类常见灾害综合监测预警，优化应急疏散通道条件空间管控，多样挖潜应急避难空间潜力，提升基层应急救援和市民自救互助水平，完善应急物资社会化储备和分发体系，改善基层应急医疗救护条件等能力提升。
（二）基本组成
三级防灾分区综合防灾安全韧性建设主要包含完善综合防灾安全韧性工作体系和工作机制、强化灾害事故风险评估和隐患排查整治常态化工作及加强7项综合防灾安全韧性能力建设三部分。
（三）基本程序
建设基本程序示意如下：
图6三级防灾分区综合防灾安全韧性建设基本程序示意
（四）主要任务
1.完善综合防灾安全韧性工作体系和工作机制
在一、二级防灾分区综合防灾韧性体制机制的架构下，完善党委领导、分级负责、属地管理、多方参与、协同联动的工作体系。
三级防灾分区要明确负责综合防灾安全韧性建设工作的机构、人员，将综合防灾安全韧性建设与社区治理、网格化管理和公共服务等结合，完善防灾减灾、安全生产、消防安全、应急救援、预案建设及应急演练等工作制度。
坚持平战结合，建立以居村党组织为核心，居村委会为主导，社区民警、网格员、消防员、灾害信息员、民兵预备役人员、业委会成员、物业服务人员、社区党员、居村民骨干、志愿者等共同参与的社区应急工作机制。
2.强化风险评估和隐患排查整治常态化建设
（1）每年至少开展1次灾害事故风险评估，形成相关评估报告
灾害事故风险评估报告中应包含历史灾害事故情况、主要灾害事故风险类型、可能造成的损失和影响（或以等级、强度等）以及应对措施等内容。
（2）制作标识清晰，实用性强的灾害事故风险地图，根据实际情况更新完善
风险地图应标示灾害风险点分布、风险等级或强度、应急避难场所、疏散路线、重点设施（微型消防站、警务室、医疗救护站等）、指北针、图例等。可根据辖区特征以及应急避难场所分布情况，单独绘制应急疏散图。
（3）制定脆弱人群清单，发放防灾减灾明白卡，加强脆弱人群结对帮扶救助
脆弱人群清单应明确相关人员的姓名、家庭住址、紧急联络人和联系方式，并可对其身份或生理状况进行描述。
防灾减灾明白卡应明确社区风险点基本情况、防范应对措施、居（村）负责人及联系电话、应急避难场所、应急疏散路线等内容。
结对帮扶救助应根据社区工作人员、志愿者、物资、场所等自身资源，以及脆弱人群情况来制定措施。
（4）有组织、有计划地开展各类灾害事故隐患排查工作
建立灾害事故隐患清单，强化对重点场所、重点部位的隐患排查，摸清灾害事故危险源、危险设施、设施损坏、设备缺失等相关信息，制定隐患整改措施。
协助行业主管部门开展供水、燃气、电力、通信等生命线工程的安全风险隐患排查，并及时上报发现的风险隐患。
协助有关部门开展区域内重要设施（如桥梁、高层建筑电梯、经营性自建房等）检查，确保安全运行。
协助有关部门评估辖区人员密集场所风险，视情建立大客流监测预警和应急管控制度。
协助有关部门开展违规储存、使用或销售易燃易爆危险化学物品等情况的排查。
协助专项消防检查。
3.加强综合防灾安全韧性能力建设
（1）加强灾害事故监测预警终端建设
结合风险评估结果，针对主要防控风险，加强集合“监测、预报、预警、处置、宣教”于一体的“可接收、可预判、可发布、可共享”的自然灾害综合监测预警终端建设。其中，对老旧社区区域、灾害频发区域、特殊地理区域、特殊人文区域等，应优先开展综合监测预警平台建设。
灾害综合监测预警终端应加强与社区安全监控系统、火灾自动监测报警系统等衔接。新增监测预警设施可结合社区公共服务设施、公用基础设施、绿地、灯杆等设置。
三级防灾分区要建立预警信息发布制度，及时查收一级、二级预警系统发布的防灾减灾信息，能够迅速发布当地气象、洪涝、地质、火灾等灾害事故预警信息，确保预警信息在短时间内覆盖社区全体居民。
（2）加强应急疏散条件管控与能力建设
三级防灾分区要建立应急疏散安置机制，强化统一调度、统一指挥，明确场所位置、可安置人数和相关责任人及职责分工等信息。
三级防灾分区要明确一般应急疏散通道布局。加强市政道路、地块、建筑应急通道衔接，优化地块内部应急通道管控，确保市民疏散出得去、应急救援力量进得来。人流密集区域应细化应急疏散预案，通过数字疏导、配置醒目标志等措施提高应急疏散效率。老旧建筑集中的区域，应结合城市更新，优化疏散救援通道条件。
疏散安置工作要结合应急物资储备，避难场所的启动、管理和关闭等进行制度性规范。常态下，要通过多种形式加强宣传引导，普及疏散安置的相关要求。疏散安置要加强对孤寡老人、伤残人士等特殊人员的保护，对于在疏散安置过程中发生涉及生命危险的事件要制定相应的措施。
（3）加强应急避难空间保障与场所建设
三级防灾分区要针对灾害类型和风险等级，充分利用公园、广场、城市绿地、学校、体育场馆、社区综合服务设施等已有设施，通过改扩建、新建等方式推进应急避难场所建设，合理安排Ⅱ、Ⅲ类应急避难场所和临时避险场地，满足居民紧急避险和转移安置需求。
超高层建筑集中的区域，应推进建筑内部“避难层”建设，作为特定灾害事故场景下的应急避险场地。居（村）及居民小区（村民小组）应设立紧急集合点或避灾点。
在应急避难场所、关键路口等醒目位置，设置安全应急标志或指示牌，张贴应急疏散路径示意图。采用“平灾结合”方式新建一批布局合理、功能复合的防灾避险绿地。
细化应急避难场所平灾结合转换措施，完善各级应急避难场所功能衔接。根据应急避难场所等级、规模，确定具体服务范围，改善应急出入口通行条件，配置必要标识指示物，引导灾时人员避难、安置和转移高效开展。
（4）提升应急救援和自救互助能力
三级防灾分区可组建由城管、市场监管、基层警务、医务、预备役人员及民兵、保安员等有相关救援专业知识和经验人员组成的综合应急救援队伍，配有适合区域内灾害救援特点的救援装备，承担初期应急救援任务。
三级防灾分区应加强由居民代表、学校代表、医院代表、企事业单位代表、专家学者等参加的应急志愿者队伍建设，注重发挥具有医疗、教育、应急等专业技能的居民，以及挂职干部、大学生村官等在社区防灾减灾中的作用，指导开展风险隐患排查治理、先期应急处置、防灾减灾科普宣传教育、治安巡逻、帮扶弱势群体等工作。
三级防灾分区区域内危险物品的生产、经营等单位，宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位应依法建立应急救援队伍。小型微型企业可指定兼职应急救援人员，或与邻近的应急救援队伍签订应急救援协议。符合条件的高危企业应依法建立专职消防救援队。
三级防灾分区应建立并完善灾害信息员队伍体系。居（村）委会、居民小区（村民小组）应至少有一名信息员，并整合现有各类信息员资源，专兼结合、一专多能，形成街道（乡镇）－居（村）－居民小区（村民小组）灾害信息员全覆盖。
街道（乡镇）应将社会力量参与防灾减灾救灾纳入政府购买服务范围，制定支持引导社会力量参与应急工作的相关规定，促进社会组织、志愿者等社会力量参与社区防灾减灾救灾工作，明确社会力量参与防灾减灾救灾工作的重点范围和主要任务，加强对社会组织参与防灾减灾救灾的能力培训、评估监管和保障激励。
（5）强化应急物资保障与医疗救护能力建设
三级防灾分区要充分利用既有场地资源和市场化力量，如微型消防站、应急避难场所、体育场馆、学校、物流仓储、超市、社会零售网点、闲置地下空间等，明确基层应急物资储备设施布局，完善配套的应急物资管理措施。
商务区、产业区等功能相对单一的区域，应在商务楼宇、工业企业建筑中预留应急物资储备场地。相关应急预案中明确应急物资分发场地布局。
三级防灾分区根据实际情况编制应急物资储备计划和需求计划，建设物资储备点，备有救援工具、应急通信设备、照明工具及急救医药物资等，并做好日常管理维护和更新。鼓励三级防灾分区之间建立应急物资装备调拨协调机制。
三级防灾分区应建立应急物资社会储备机制，积极与区域内超市、企业等合作开展救灾应急物资协议储备，保障灾后生活物资和应急救援设备等供给。
三级防灾分区应提供家庭应急物资储备清单，鼓励和引导居民家庭储备必要的应急物资，推广使用家庭应急包。
三级防灾分区区域内的重要公共设施（如大型体育、文化场馆）和交通枢纽（如机场、火车站）集中的区域，要划定具备人员应急医疗隔离和现场应急救治的场地，满足基层应急医疗响应需求。
三级防灾分区要结合区域内的人群密集场所分布，合理建设医疗救护站或设立医疗救护点。救护人员主要由下医生、退休医疗工作者和受过医疗急救技能培训的红十字会员等组成，统计在册，并做好年度信息更新。
（6）加强教育培训和科普宣传建设
三级防灾分区要建立定期培训机制，完善培训档案。确定培训对象、培训目的、培训内容，选择合适的培训方式和考核方式。鼓励相关专业部门、单位或专业机构参与综合防灾安全韧性教育培训服务。
三级防灾分区应建立综合防灾安全韧性科普宣传体系，定期开展专题宣传。结合全国防灾减灾日、全国消防日、安全生产月等重要时机，集中开展科普宣传教育活动“进企业、进机关、进学校、进社区、进家庭、进公共场所”。
三级防灾分区应统筹区域内政府机关、文化、体育、医疗、福利、教育等场地和设施资源，结合区域防灾减灾重点，设置防灾减灾科普宣传点，作为骨干科普教育基地和区域科普教育网络的有机补充。
街道（乡镇）应设置用于综合防灾安全韧性建设的宣传、教育和培训等活动的设施和场所。张贴综合防灾安全韧性知识、灾害风险图、隐患清单、应急预案流程图等，方便居民学习了解、熟练掌握，使居民具有较高的安全获得感、满意度，安全知识知晓率高，安全意识强。
街道（乡镇）可充分发挥社区广播、网络、手机、电子显示屏、板报等载体的作用，做好经常性科普宣传教育。
（7）强化空间资源综合利用
三级防灾分区综合防灾安全韧性建设要按照平灾结合、功能复合、共治共享、弹性利用的原则，利用社区级公共服务设施资源总量大、布点密度高、灾时功能闲置等特点，完善综合防灾减灾功能转换策略，推进各类公共空间资源综合利用。
表 4基层公共空间资源综合防灾减灾功能配置指引表
设施类型 |
配置标准 |
应急避难和 人员安置 |
应急现场救治和 卫生隔离 |
应急物资储备 和分发 |
科普体验场馆 |
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中长期避难 |
短期临时避险 |
现场 救治 |
卫生 隔离 |
物资 储备 |
物资 分发 |
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社区行政管理设施 |
街道办事处 |
每个街道（镇）1处，千人建筑面积14-20m2、用地面积18m2，最小建筑面积1400-2000m2 |
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社区事务受理中心 |
每个街道（镇）1处，千人建筑面积10m2、用地面积6m2，最小建筑面积1000m2 |
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社区服务中心 |
每个街道（镇）1处，千人建筑面积10m2、用地面积6m2，最小建筑面积1000m2 |
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社区文化设施 |
社区文化活动中心、青少年活动中心 |
千人建筑面积90m2、用地面积100m2，最小建筑面积4500m2 |
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社区学校 |
各街道（镇）按需设置，建议建筑面积1000m2 |
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文化活动室 |
每1.5万人1处，建议建筑面积100m2 |
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社区体育设施 |
社区体育中心 |
有条件的街道（镇），社区体育设施综合设置，服务半径不宜大于1000m |
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综合健身馆 |
千人建筑面积34m2、用地面积40m2，最小建筑面积1800m2 |
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运动场 |
千人用地面积140m2，最小用地面积300m2，可结合绿地、广场、建筑内部或屋顶设置 |
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社区医疗卫生设施 |
社区卫生服务中心 |
每个街道（镇）1处，独立设置，千人建筑面积60-80m2、用地面积60m2，最小建筑面积4000m2，最小用地面积4000 m2 |
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卫生服务站 |
每1.5万人1处，千人建筑面积10-15m2，最小建筑面积150-200m2 |
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社区养老福利设施 |
日间照料中心 |
每1.5万人1处，千人建筑面积40m2，最小建筑面积200m2 |
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老年活动室 |
每0.5万人1处，千人建筑面积60m2，最小建筑面积200m2 |
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社区商业设施 |
社区食堂 |
每1.5万人1处，推荐建筑面积200m2 |
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基础教育设施 |
高中 |
每5万人1所，千人建筑面积266m2、用地面积536m2，一般建筑面积13300m2、用地面积26800m2 |
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初中 |
每2.5万人1所，服务半径不大于1000m，千人建筑面积414m2、用地面积787m2，一般建筑面积10350m2、用地面积19670m2 |
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小学 |
每2.5万人1所，服务半径不大于500m，千人建筑面积432m2、用地面积870m2，一般建筑面积10800m2、用地面积21770m2 |
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乡村应急平安屋 |
每个行政村设置1处，宜与乡村便民服务中心结合设置 |
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高等学校、中等专业学校等其他教育设施 |
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商业宾馆、旅馆 |
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社会物流仓储设施 |
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闲置地下空间 |
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注：该表参照《上海市控制性详细规划技术准则（2016年修订版）》《上海市乡村社区生活圈规划导则（试行）》制定，标●表示可兼容设置
七、建设保障
（一）加强组织领导
各级防灾分区要加强本指南实施的组织领导，健全相关管理机制，统筹推动城市综合防灾安全韧性建设工作。各分区、各有关部门要把城市综合防灾安全韧性建设放在更加突出的位置，结合各自职责和工作实际，抓住城市更新、海绵城市、数字城市建设等时机，细化目标任务，形成建设项目清单和工作措施，明确责任主体。各级各有关部门要结合指南要求，完善任务督导落实和绩效评估机制，将相关任务落实情况纳入地区党政领导班子和领导干部考核内容。
（二）合理规划路径
各级防灾分区的自然灾害防治委员会等议事协调机构要加强综合防灾安全韧性建设的统筹协调和监督指导工作，深入开展风险评估，全面摸清风险底数，优先聚焦主要问题和突出风险，不断完善体制、机制和能力建设。积极推动综合防灾安全韧性建设试点工作，坚持目标导向、科学施策，分层分步、有序协同推进综合防灾安全韧性建设。对于相关工程、项目要加强指导、协调和监督，实行动态管理，酌情引入第三方监测评估，确保各项目标任务有序推进、取得实效。
（三）强化多元保障
因地制宜制定综合防灾安全韧性建设资金长效保障机制。在充分利用现有资源基础上，建立政策引导、市场化运作的融资体系，探索高效合规的政企合作模式，鼓励和动员社会化资金投入，多渠道筹集资金，落实政府、企业多层级资金保障。按财政事权与支出责任一致的原则，各分区、各有关部门要将相关建设项目列入预算安排，加强资金使用的管理与监督。要健全社会力量参与机制，形成多元创建、示范引领、共建共治的良好局面。
