——2004年1月12日在上海市第十二届人民代表大会第二次会议上
上海市财政局局长刘红薇

各位代表：
　　我受上海市人民政府委托，向大会报告2003年预算执行情况和2004年预算草案，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。
　　为便于各位代表审议，根据《上海市市级预算审查监督规定》的要求，上海市2003年预算执行情况和2004年预算草案中，地方财政收支执行和预算安排等方面的具体情况，另外准备了专题材料予以说明。
　　一、2003年预算执行情况
　　2003年，在市委的正确领导下，全市各行各业全面贯彻中央和市委、市政府确定的一系列重大决策，展开“世博会与上海未来发展”大讨论，深化“科教兴市”主战略，扩大实施积极财政政策的效应，克服非典疫情、持续高温等不利因素，国民经济继续保持快速增长的良好态势。在经济结构优化和效益提高的基础上，各级政府部门切实贯彻年初确定的预算指导思想，协同营造依法理财治税的环境，规范财税运作行为，圆满实现预算既定目标：“确保地方财政收入增幅高于国内生产总值增长率，确保改革发展稳定的必需支出，确保各级财政收支平衡。”
　　（一）2003年全市财政收支执行
　　2003年，地方财政收入899.3亿元，比上年（同口径，下同）增长32.5% ，完成预算116.7%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转、调入资金等326.0亿元，减去定额上解中央120.0 亿元，收入总计1105.3亿元；地方财政支出1102.6亿元，比上年增长25. 6%，完成预算115.9%，加上部分区县列支预算周转金1.7 亿元，支出总计1104.3亿元。全市财政收支执行结余1.0亿元。
　　（二）2003年分级财政收支执行
　　2003年，市本级财政收入332.5亿元，比上年增长22.6% ，完成预算111.5%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转、调入资金等160.2亿元，减去定额上解中央81. 4 亿元，收入总计411.3亿元；市本级财政支出411.2亿元，比上年增长23.2%，完成预算115.8%。市本级财政收支执行结余0.1亿元。
　　2003年，区县级财政收入566.8亿元，比上年增长39.2% ，完成代编预算120.0%，加上中央和市两级返还税收基数、其他专项收入、补助和调入资金等165.8亿元，减去定额上解中央3 8.6 亿元，收入总计694.0亿元；区县级财政支出691.4亿元，比上年增长27.1%，完成代编预算115.9%，加上部分区县列支预算周转金1.7 亿元，支出总计693.1亿元。区县级财政收支执行结余0.9亿元。
　　（三）2003年市本级分项目财政收支执行
　　2003年，市本级财政收支执行数与预算数相比，增减幅度在15个百分点以上的：收入项目有8个，其中增收项目7 个，即：契税124.1%，耕地占用税123.3%，房产税121.0%，城镇土地使用税118.5%，地方附加收入118.1%，企业所得税117.1%，教育费附加收入115.5%；减收项目1个，即：排污费收入74.9%。支出项目有5 个，全部为增支，即：政策性补贴支出593.6%，企业挖潜改造资金167.5%，医疗卫生支出127.5%，其他支出124.5%，基本建设支出119.9%。
　　此外，2003年新开征水资源费，相应增加收支项目。
　　以上2003年财政收支执行数是根据1-12月份预算执行月报初步汇总的，经地方财政决算编审后再据实调整。
　　（四）2003年预算执行特点
　　第一，地方财政收入持续快速增长。2003年，全市地方财政收入在连续十年平均增长13.8%的基础上，增长32.5%，超额完成预算128.7亿元，其中市本级34.2亿元，区县级94.5亿元。分析超预算增收的主要因素：一是经济规模扩展。2003年，投资、出口、消费对经济的拉动效应好于年初预期，全市国内生产总值预计增长11.8%，为财政增收提供稳固基础。其中，第二产业中工业增加值预计增长17.5%，尤其是重化工和设备制造等行业增幅较大，第二产业增值税收入超收16.9亿元；第三产业中信息服务业和房地产业继续快速发展，旅游、餐饮、住宿等社会服务业在非典疫情后迅速复苏，第三产业营业税和契税收入超收63.2亿元。二是经济效益提升。2003年，产业结构调整优化步伐加快，全市不同所有制、不同产业的企业经济效益明显提高，尤其是工业企业实现利润预计增长45.0%，全市企业所得税收入超收23.4亿元；职工年平均工资首次突破2万元，城市居民家庭人均可支配收入稳步提高，全市个人所得税收入超收9.0亿元。三是收入征管再上台阶。深入推进财税信用体系建设，逐步增强全社会纳税意识，继续发挥电子税务和协税护税效用，基本消除税收环节随意减免的现象，税收征缴、管理、稽查的力度和水平进一步提高，有效发掘经济税源潜力。此外，按规定相继将执业及职称资格考试收费、民防工程建设费等行政事业性收费纳入预算管理，健全收入监缴制度，全市非税收入超收5.1亿元。
　　第二，市区两级财源发展特征明显。2003年市本级财政收入增幅为近七年之最，反映出市级大型企业实力增强的发展特征。在市场驱动和经济政策激励双重作用下，市级企业落实“科教兴市”主战略要求，积极推进资产重组，加速信息化带动传统产业升级，加快四大产业基地建设，做大企业规模，提高经营效益，户均实现市本级财政收入同比增长明显；汽车、冶金、石油化工、电子信息制造业、通讯等重点行业，把握发展机遇，持续走强，市级财源基础进一步夯实，重点行业新增税收拉动市本级财政收入增长约9个百分点。
　　区县级财政收入连续第三年保持30%以上的快速增长，反映出区县级多种所有制企业总量扩大的发展特征。在区域综合比较优势和要素集聚效应逐步发挥中，会展、物流、中介、连锁等现代服务业落户城区，与重点支柱产业配套衔接的现代制造业集中城郊园区，促进区县级财政收入不断攀升。
　　第三，市级支出确保全市性公共需求。2003年，市本级财政支出按照保障公共性的要求，逐步突出预算执行的法治化、科学化，在严格落实事关全市改革发展稳定的各项预算安排的同时，增量重点投向促进经济社会可持续发展的全局性、战略性领域。一是保障政府职能转换。健全符合市场经济发展要求的行政管理职能，提高政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力和效率，相应增加其他部门事业费、行政管理费支出1.4亿元。二是推进“科教兴市”主战略。进一步强化市场对科技创新资源配置的基础性作用，积极发挥财政政策资金的导向放大效应，着力建设从知识创新、技术创新到产业化的创新体系，市级财力增量相应安排“科教兴市”专项资金10.0亿元。三是完善社会保障体系。进一步健全再就业服务体系，增强社会基本养老保险、医疗保险体系运作中的抗风险能力，在年初预算安排14.4亿元的基础上，再增加促进就业、充实社会保障基金和支持区县社会稳定支出等专项资金2.0亿元。四是落实重要公共支出。结合国有资产管理和投融资体制改革，推动具备条件的准公共性事项适度市场化经营，优化财政投向，积极体现财政资金保障重要公共支出，新增第二轮“环保三年行动计划”、非典防治、公共卫生中心建设等财政投入10.3亿元。
　　第四，区县级支出保稳定促发展。2003年，区县级财政支出在满足区域性公共领域相关预算财力的基础上，超预算增支主要用于确保社会稳定和促进区域经济发展。一是加强社区建设。结合区县政府机构改革，增强社区管理服务功能，改善社区治安环境，提高综合管理水平，相应增加行政管理费、其他部门事业费和公检法司支出19.8亿元。二是维护社会稳定。按市与区县事权分工，切实保障区域性社会稳定事项，加大对低收入特殊困难群体的救济帮困力度，扩大廉租房受益面，完善城乡最低生活保障制度，落实相关人员救助经费，相应增加抚恤和社会福利救济、社会保障补助支出8.2亿元。三是改善综合投资环境。各区县积极贯彻城区强化服务功能、郊区推进“三个集中”的发展战略，加快环境保护、水土治理、生态绿化、公共基础设施建设，促进区域产业错位发展，相应增加基本建设支出、企业挖潜改造资金和水利气象支出71.2亿元。与此同时，各区县遵循依法理财要求，稳步推进综合预算和国库集中收付，扩大政府采购规模，提高财政资金的使用效益，建立并充实专项偿债基金，增强防范政府债务风险的能力。
　　各位代表，2003年，在中央和市委的正确领导下，在市人大、市政协的监督关心帮助下，在各区县、各部门和社会各方面的协同支持下，上海市地方财政收支预算执行效率有所提高，财政运行情况良好。综合分析过去一年的预算执行，进一步认识到财政可持续发展的问题应予更加关注：一是经济与财源快速增长的稳定性有待增强。在土地资源和电力能源等供应趋紧、国内外市场竞争日趋激烈的情况下，全面、认真贯彻落实国家促进经济发展的各项经济政策，科学合理地用好各级政府财力，发挥政策、财力对提升科技创新能力、优化产业结构和布局的应有效用，更为迫切。二是社会事业与财政支出均衡发展的协调性有待改善。在现有各项事业支出刚性增长和同一公共领域支出水平差异明显的情况下，经济社会新一轮发展对财政资金的需求又逐年扩大，加快财政有序“进”“退”、均衡公共保障、提高资金效益等改革步伐，更显必要。对上述问题，我们将积极推进各级政府部门协同依法理财治税，深化财税体制改革，统筹财政资金使用和管理，切实加以解决。
　　二、2004年预算草案
　　2004年上海地方财政收支预算安排的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大、十六届三中全会、中央经济工作会议和市委八届四次全会精神，按照完善社会主义市场经济体制的要求，以积极推进公共责任政府和公共财政建设为核心，依托协同理财治税机制，充分发挥财税体制改革和经济政策聚焦的效用，涵养和拓展经济税源，确保财政收入增幅持续高于国内生产总值增长率；调整和优化财力分配，确保财政支出的公共性、合理性和效率、效益；切实加强财税行政执法和预算执行的监督，改进和规范财税运作，确保各级财政收支平衡，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
　　按照上述指导思想，根据本市2004年国内生产总值增长10%以上的预期目标，以及确保改革发展稳定各项必需支出的要求，编制2004年预算草案。
　　（一）2004年全市财政收支预算
　　2004年，地方财政收入预算1023.3亿元，比2003年增长13.8%加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转等368.9亿元（不含中央专项支出拨款），减去定额上解中央120.0亿元，全市收入总计1272.2亿元；地方财政支出预算1272.2亿元，比2003年增长15.4%。全市财政收支预算平衡。
　　（二）2004年分级财政收支预算
　　2004年，市本级财政收入预算377.3亿元，比2003年增长13.5%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转等147.1亿元（不含中央专项支出拨款），减去定额上解中央81.4亿元，市本级收入总计443.0；市本级财政支出预算443.0亿元，比2003年增长7.7%。市本级财政收支预算平衡。
　　2004年，区县级财政收入预算646.0亿元，比2003年增长14.0%，加上中央和市两级返还税收基数、其他专项收入、补助等221.8亿元，减去定额上解中央38.6亿元，区县级收入总计8 29.2亿元；区县级财政支出预算829.2亿元，比2003年增长19.9%。区县级财政收支预算平衡。
　　（三）2004年市本级分项目财政收支预算
　　2004年，市本级财政主要收支项目的预算是：增值税72.5亿元，比2003年（下略）下降9.4%；营业税118.0亿元，增长25.2%；企业所得税80.2亿元，增长12.6%；个人所得税28. 5亿元，增长19.7%；国有企业计划亏损补贴22.5亿元，下降30.8%；教育费附加收入18.8亿元，增长6.4%；地方附加收入12.5亿元，增长0.8%；其他收入24.0亿元，增长11.4%。基本建设支出114.0亿元，增长0.1%；企业挖潜改造资金56.0亿元，增长7.9%；农业和林业支出8.3亿元，增长10.4%；教育支出41.8亿元，增长10.1%；科学支出11.3亿元，增长10.1%；医疗卫生支出15.0亿元，增长12.0%；行政管理费6.0亿元，增长5.1%；公检法司支出25.6亿元，增长7.3%；其他支出69.2亿元，增长5.0%。
　　根据《预算法》关于国家一级政府实行一级预算的规定，上海市总预算由市本级预算和区县级预算汇编而成。由于各区县的预算批准时间与上海市总预算编制时间不衔接，2004年上海市总预算中区县级预算仍由市财政根据各区县财政上报的财政收支预测汇总代编。按照《预算法》规定，市本级预算草案及执行情况的报告，由上海市人民代表大会审查和批准。为便于各位代表审议，现将2004年预算草案编制中，市本级预算的有关问题说明如下：
　　第一，关于2004年市本级财政收入预算问题。2004年市本级财政收入预算增长13.5%，低于上年预算执行9.1个百分点。作这样的预算安排，主要是基于以下综合考虑：从经济层面看，世界经济在美国经济预期增长的带动下有望温和复苏，国内经济在完善社会主义市场经济体制的推动下总体趋好，本市经济在“科教兴市”主战略引领下仍将保持两位数增长势头，随着近几年经济运行质量和税收征管水平提高，财政收入增长超国内生产总值增幅仍将持续。从政策层面看，一方面国家实施出口退税机制改革，适当调低出口退税率，建立中央与地方共同负担出口退税的新机制，将直接减少本市地方财政收入；另一方面按政府预算会计的规范要求，调整财政收支科目范围，将财政收入中退库的亏损补贴转列相关的财政支出，相应增加收入。
　　综合诸多因素，按照积极稳妥原则，市本级财政收入预算增幅较上年预算安排增加了3.5个百分点，为13.5%。
　　第二，关于2004年市本级财力问题。市本级财力由市本级财政收入，以及市本级财政与中央财政的结算收入、与区县财政的结算收入组成。2004年市本级财力443.0亿元，比上年净增加31.7亿元，增长7.7%，低于收入增幅5.8个百分点。财力增幅低于收入预算增幅，主要是根据分类指导、差别政策的原则，实行市与区县的财税体制改革，按照公共支出均衡性和促进区域经济协调发展的要求，市本级财力继续向区县下沉。一是体制因素转移下沉财力。实施市与区县财税体制改革后，市本级相应收入根据体制改革规定返还区县，增加区县级财力预计28.0亿元。二是政策因素兑现下沉财力。继续落实支持区县均衡发展的经济政策，市本级部分收入按照政策规定专项兑现财力划拨区县，预计增加区县级财力5.0亿元。由此，2004年市本级财力净增长7.7%。
　　第三，关于2004年市本级支出预算问题。2004年市本级支出根据“量入为出、收支平衡”的原则，按照443.0亿元财力预算总量安排，并根据公共财政的要求，优化支出结构，在保证政府机关正常运转和行政执法必需支出的同时，财力投向突出公共性，突出推进社会发展和解决民生问题。一是更加注重向市民关心的社会公共事业倾斜，预算安排约113亿元，重点支持社会保障和社会稳定、公共卫生体系建设、促进就业和发展教育文化事业等等；二是更加注重促进产业结构优化和经济持续增长，预算安排约90亿元，重点支持重大科研攻关、科技成果产业化、产业能级提升和促进消费、投资、出口等等；三是更加注重生态环境保护、整治和城市基础设施建设，预算安排约100亿元，重点支持第二轮“环保三年行动计划”和城市交通体系建设等等；考虑到政府职能转变进程中购买社会中介服务等需求，在行政事业性支出从严控制一般性人员和公用经费的同时，仍安排一定增长。此外，根据《预算法》规定，在市本级支出预算中安排了预备费13亿元，以解决年初预算不确定的减收增支因素。
　　三、为全面完成2004年预算任务而努力
　　2004年，本市经济发展的宏观环境总体向好，但发达国家贸易保护主义有所抬头，全球制造业转移中吸引资本竞争加剧，国家适当控制货币信贷投放、调整出口退税政策、缓解就业压力和能源瓶颈，以及国家对不同地区的差别经济政策等，都将不同程度地影响着本市经济的增长。上海面对机遇与挑战，要适应新形势，站在新起点，实现新跨越，再攀新高峰，加快建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心，任务艰巨。全市各级政府将在中央和市委的正确领导下，主动接受人大监督帮助，努力实践“三个代表”重要思想，遵照“五个统筹、五个坚持”的要求，努力形成财税部门与其他职能部门协同依法理财治税的合力，充分调动全社会各方面优化理财治税环境的积极性，确保全面完成2004年预算任务。
　　第一，确保预算收入目标。一是落实财税体制改革方案。通过市与区县财税体制改革目标与全市发展战略实施协调推进，进一步激励区县合理产业布局、有序错位发展，有效促进优势产业集聚和能级提升，增强区县经济发展活力，支撑区县经济发展长效机制，做大做强经济财源蛋糕。二是发挥财税政策效应。按照世界贸易组织规则和统一、公开、透明等要求，梳理、调整和完善原有各项财税政策，注重政策的连续性和稳定性，在推进“科教兴市”、完善社会保障、改善公共服务、促进就业再就业、服务长三角联动、支持外贸出口和企业“走出去”等方面，不断丰富政策内容和手段，营造良好投资环境，夯实经济财源基础。三是提高税收征管水平。通过加快财税信息化建设步伐，加强经济税源调查和重点税源监控，发展电子申报等网上办理涉税事项，落实纳税申报责任，试行企业办税员资格认定，全面提升征管质量和服务效率；同时，扩大税收协税员就业队伍，增强征管力量，加强税收专项检查，严厉打击骗税逃税行为，防止税收跑冒滴漏，确保税收应收尽收，实现预算收入目标。
　　第二，严格预算支出管理。一是保障公共支出需求。以公共性评判为核心，科学界定公共支出保障的范围、对象及项目，结合待核预算制度，探索权责发生制会计核算，滚动平衡部门预算支出需求，促进有限财力资源向重点公共支出领域集聚。二是推进公共支出均衡。从细化预算科目及其核算要求、规范公用经费定额管理入手，积极推进预算标准统一；从建立公共支出项目最低财力保障标准与完善转移支付制度相结合入手，加大市级补助资金向困难区县公共领域倾斜的力度，促进各区县公共支出逐步趋于协调均衡。三是深化支出管理改革。从推行国库集中收付制度、落实收支两条线规定、完善政府采购预算管理、探索预算支出绩效评价体系入手，积极贯彻“凡能纳入预算的都要纳入预算管理”的要求，努力提高预算编制执行的完整性、统一性、严肃性，切实强化预算约束，实现部门预算既定目标。
　　第三，优化财税运行环境。一是规范财税行政执法。按照全面实施《行政许可法》的要求，结合转变政府职能和改善财税服务，进一步梳理财税政策和财税行政审批事项，着力提高财税政策、财税管理的规范性和透明度。二是强化会计核算管理。按照进一步贯彻《会计法》的要求，推进法人代表会计工作责任制，严格财务会计从业资格管理，加快培育统一的会计中介服务市场，加强经济鉴证和审计监督，切实发挥会计制衡效用，努力提高财务会计信息的完整性、真实性、准确性。三是发挥财税信用效能。根据形成社会信用制度是“规范市场经济秩序治本之策”的精神，加快建设包括预算信用、纳税信用、会计信用和财税行政信用的财税信用体系，科学修订信用评价指标体系，稳步推进财税信用等级评定市场化，建立信用监督和失信惩戒制度，实行A类信用单位公告，逐步开放财税信用服务，充分发挥财税信用抑制涉财涉税中违法违规行为的重要作用。四是健全财税社会监督。遵循依法理财治税的方针，拓展财税政务公开的形式和内容，深入贯彻落实《上海市市级预算审查监督规定》，加强审计监督，畅通信访举报等外部监查渠道，积极主动接受社会方方面面对财税运行的监督，切实改进财税工作，提升财税运行效率。
　　各位代表，全面完成本市预算任务，是实现上海新一轮跨越式发展的客观要求。我们将遵照中央和市委有关部署要求，以“三个代表”重要思想统领各项财税工作，深刻理解和全面贯彻《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强化公共财政意识，推进财税管理体制改革，加强财税干部队伍建设，充分发挥政府各部门协同理财治税效用，确保圆满实现2004年预算各项目标。
　　以上报告，请予审议。