——2003年2月16日在上海市第十二届人民代表大会第一次会议上
上海市财政局局长刘红薇

各位代表：
　　我受上海市人民政府委托，向大会报告2002年预算执行情况和2003年预算草案，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。
　　为便于各位代表审议，根据《上海市市级预算审查监督规定》的要求，上海市2002年预算执行情况和2003年预算草案中，地方财政收支执行和预算安排等方面的具体情况，另外准备了两份专题材料予以说明。
　　一、2002年预算执行情况
　　2002年，在市委的正确领导下，全市各行各业全面贯彻中央和市委、市政府确定的一系列重大经济决策，积极把握入世机遇，努力推进本市经济运行的国际化、市场化、信息化、法治化，经济与财政保持良性互动发展，为预算的圆满执行奠定了基础。地方财政收入在积极消化所得税收入分享、证券交易印花税中央和地方分成调整等减收因素的基础上，增长幅度连续第十年高于国内生产总值增长率；地方财政支出在确保预算执行的同时，增收的财力重点保障市委、市政府各项改革、发展、稳定决策措施的专项支出。地方财政收支平衡。
　　（一）2002年全市财政收支执行
　　2002年，地方财政收入719.8亿元，比上年增长30.0% ，完成预算116.8%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转、调入资金等282.6亿元，减去定额上解中央120.0 亿元，收入总计882.4亿元；地方财政支出877.8亿元，比上年增长20.9%，完成预算115.2 %，加上部分区县列支预算周转金3.3 亿元，支出总计881.1亿元。全市财政收支执行结余1.3亿元。
　　（二）2002年分级财政收支执行
　　2002年，市本级财政收入290.2亿元，比上年增长17.2% ，完成预算106.6%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转、调入资金等125.2 亿元，减去定额上解中央81.4亿元，收入总计334.0亿元；市本级财政支出333.9 亿元，比上年增长7.6%，完成预算116.2%。市本级财政收支执行结余0.1亿元。
　　2002年，区县级财政收入429.6亿元，比上年增长40.3% ，完成预算125.0%，加上中央和市两级返还税收基数、其他专项收入、补助和调入资金等157.4 亿元，减去定额上解中央38.6亿元，收入总计548.4亿元。区县级财政支出543.9亿元，比上年增长30.8%
　　，完成预算114.6%，加上部分区县列支预算周转金3.3亿元，支出总计547.2亿元。区县级财政收支执行结余1.2亿元。
　　（三）2002年市本级分项目财政收支执行
　　2002年，市本级财政收支执行数与预算数相比，增减幅度在15个百分点以上的，收入项目有8个，其中增收项目7个，即：耕地占用税287.7%，房产税199.2%，农业税172.8%，教育费附加收入119.9%，排污费收入119.0%，个人所得税117.9%，其他工商税收117.4%；减收项目1
　　个，即：证券交易印花税68.4%。支出项目有8 个，全部为增支：抚恤和社会福利救济费183.0%，其他支出130.3%，其他部门事业费125.9%，基本建设支出124.7%，企业挖潜改造资金123.9%，排污费支出123.5%，教育费附加支出120.2%，政策性补贴支出119.6%。
　　以上2002年财政收支执行数是根据预算执行月报初步汇总的，在地方财政决算编审后可能会有些变动。
　　（四）2002年预算执行特点
　　第一，财源结构优化拉动全市收入增长。2002年全市地方财政收入增长高于国内生产总值增幅19.1个百分点，超预算16.8个百分点，除税收征管效率持续提高的因素外，主要得益于经济财源结构优化的拉动效应。一是持续多年的扩大内需政策累积成效显现。以住房、汽车等消费为代表的消费升级态势形成。2002年，源于房地产的财政收入118.7 亿元，比上年增长60.4%；源于汽车业的财政收入17.5亿元，比上年增长43.5% 。二是活跃市场的非公有制经济发展加速。2002年，本市私营企业户数占全市企业总户数的比重首次超过50%外商直接投资首次突破100 亿美元，源于非公经济的财政收入317.6亿元，比上年增长43. 3%。三是提升上海城市功能的社会服务业全面拓展。2002年，金融保险、咨询、会展、广告、旅游、通讯、中介服务、现代物流等现代服务业，以入世为契机开拓业务、改善经营、快速发展。证券、外汇、期货、产权、技术、人才、信息和土地使用权等现代要素市场，进一步有序地开放和健全。源于社会服务业的财政收入147.0 亿元，比上年增长35.5%。
　　第二，经济税源扩展支撑区县持续增收。按照市委、市政府关于“两级政府、两级管理”的总体要求，有效发挥积极财政政策导向和财力转移支付倾斜的效应，激励区县充分发挥在拓展和培育税源方面财权运用效率较高的优势，鼓励各区县吸引国内外大公司、大集团和优势产业落户，较好实现“一城九镇”、“一业特强”和降低商务成本等财税政策的效益。区县经济的活力进一步增强，在财源结构优化的同时，新增经济税源不断扩展，扩大了区县税基，截止2002年底，区县纳税登记户数为50.2万户，占全市纳税登记户总数的95.7% 。区县级财政收入高于市本级财政收入的增长率，在连续八年平均高于7.5 个百分点的基础上，2002年达到23.1个百分点；区县级财政收入占全市地方财政收入的比重，同口径比上年又提高4.4个百分点。
　　第三，经常性支出保障基础性需求。在确保各项行政事业经费预算的基础上，进一步贯彻财政资金“有进有退”的要求，整合调整存量、合理配置增量，重点保障全社会公共需要的基础性领域。一是落实行政管理费支出、公检法司支出和其他部门事业费支出，保障政府履行职能的日常运转需求，适应政府实行政企分开，改进宏观调节、市场监管、社会管理和公共服务。二是确保教育事业费、科学事业费、支农支出等三项法定支出增长，保障科教兴市战略实施的基础需求，落实对困难区县薄弱学校达标工程专项补助资金3.8 亿元，推进义务教育全面提高教学质量，同时加快高等教育形成特色优势；加强对基础性科研、原创性科技开发和科技成果产业化的支持。同时，专项安排农业税费改革专项补助资金1.9 亿元，确保本市郊区农民的税费负担降低60%左右，在促进农业产业化、现代化的同时，提高农民收入。三是增加社会保障性支出6.3 亿元，提高城镇居民最低生活保障救助标准，解决低收入人群的特困矛盾，逐步完善基本社会保障支出体系，同时，落实城乡低保和外来人口综合管理队伍经费，维护社会稳定。
　　第四，建设性支出注重可持续发展。各级政府在落实各项促进经济增长的预算支出和财税政策等措施的基础上，尽可能调剂和用好财力，推进经济可持续增长。一是增加建设性财政投入总量与激活民间投资相结合。全市基本建设支出、企业挖潜改造支出分别完成预算140.6%和122.0%，支出总量比上年增加58.0亿元。与此同时，更多地采用资本金投入、贴息、补贴、担保等支出方式，一方面探索政府建设财力运作政企分开，适应市场经济要求；另一方面积极发挥政府资金“四两拨千斤”的导向放大效应，调动民间资本投向城市与产业的建设改造。二是各级建设性财政投向体现发展战略重点。市级建设性支出围绕实施“四个中心”国家战略，重点保障“三港、两网、一江”等枢纽型、功能性、网络化基础设施，以及产业结构调整、投资环境建设、生态环境改善等总体规划布局的骨干项目。中心城区建设性支出围绕繁荣繁华战略，重点推进旧城区改造、城市服务功能开发、现代商业设施构筑，以及社区文化建设、街景绿地再造等；郊区各区县建设性支出围绕产业实力战略，重点改善产业投资环境，推进小城镇高标准规划建设，加快工、农业园区开发和产业化进程。三是有计划地减轻建设债务负担。市与区县两级政府在加强建设债务管理的同时，视本级财力可能建立专项偿债基金，进一步增强防范政府建设性债务风险的能力，维护政府性融资的良好诚信度，保障社会经济可持续发展。
　　各位代表，2002年，上海市地方财政收支预算，在中央、市委的正确领导下，在市人大、政协的关心监督帮助下，在各区县、各部门和社会各方面的理解配合支持下，预算执行的效率、效益有所提高，预算完成情况良好。但是，财政形势稳定趋好之时，更须前瞻性地关注财政可持续发展的问题，主要是：财政收入规模扩大，更应注重财政支出结构优化；区县财力总量增长，更应关注区县间财力差异变化；法定支出逐年递增，更应注重资金流向及其效益。对此，我们将会同各区县、各部门，通过努力构建公共财政框架，切实加以调整、完善。
　　二、2003年预算草案
　　2003年上海地方财政收支预算安排的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、中央经济工作会议和市委八届二次会议精神，把握筹办世博会的机遇，扩大实施积极财政政策的效应，增强城市综合实力；加快构建公共财政框架的进度，提升财政资金效益；努力营造依法理财治税的环境，规范财税运作行为；确保财政收入增幅高于国内生产总值增长率，确保改革、稳定、发展的必需支出，确保各级财政收支平衡。
　　按照上述指导思想，根据本市2003年国内生产总值增长9-10% 的预期目标，安排预算。同时，鉴于国家从2003年起将中央与地方所得税分享比例从50:50调整为60:40 ，为便于同口径比较并审议2003年预算草案，对2002年的地方财政收入719.8亿元（其中市本级财政收入2亿元，区县级财政收入429.6
　　亿元）作相应调整，以同口径的678.5亿元（其中市本级财政收入271.2亿元，区县级财政收入407.3亿元）为基数，编制2003年预算草案。
　　（一）2003年全市财政收支预算
　　2003年，地方财政收入预算770.6亿元，比2002年增长13.6%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转等301.1亿元（不含中央专项支出拨款），减去定额上解中央120.0亿元，全市收入总计951.7亿元；地方财政支出预算951.7亿元，比2002年增长8 .4%。全市财政收支预算平衡。
　　（二）2003年分级财政收支预算
　　2003年，市本级财政收入预算298.3亿元，比2002年增长10.0%，加上中央返还税收基数、其他专项收入、补助和上年结转等138.1 亿元（不含中央专项支出拨款），减去定额上解中央8 1.4亿元，市本级收入总计355.0亿元；市本级财政支出预算355.0 亿元，比2002年增长6.3%。市本级财政收支预算平衡。
　　2003年，区县级财政收入预算472.3亿元，比2002年增长16.0%，加上中央和市两级返还税收基数、其他专项收入、补助等163.0
　　亿元，减去定额上解中央38.6亿元，区县级收入总计596 .7亿元；区县级财政支出预算596.7 亿元，比2002年增长9.7%。区县级财政收支预算平衡。
　　（三）2003年市本级分项目财政收支预算
　　2003年，市本级财政主要收支项目的预算是：增值税74.8亿元，比2002年（下略）增长9.2%；营业税89.5亿元，增长8.4%；企业所得税60.8亿元，增长8.8%；个人所得税22.2亿元，增长10.5% ；国有企业计划亏损补贴32.5亿元，基本持平；教育费附加收入15.3亿元，增长6.3 % ；地方附加收入10.5亿元，增长2.8%。其他各项收入57.7亿元，增长10.8% ；基本建设支出95.0亿元，下降4.8%；企业挖潜改造支出31.0亿元，下降30.9%；农业和林业支出6 .8亿元，增长18.6% ；教育支出35.8亿元，增长8.6%；科学支出9.5亿元，增长8.5%；医疗卫生支出10.5亿元，增长0.9%；行政管理费支出5.3 亿元，增长5.6%；公检法司支出23.8亿元，增长6.0%；其他支出53.0亿元，增长37.8%。
　　根据《预算法》关于国家一级政府实行一级预算的规定，上海市总预算由市本级预算和区县级预算汇编而成。由于各区县的预算批准时间未能与上海市总预算编制时间相衔接，2003年上海市总预算中区县级预算仍由市财政根据各区县财政上报的财政收支预测汇总代编。按照《预算法》规定，市本级预算草案及执行情况的报告，由上海市人民代表大会审查和批准。为便于各位代表审议，现将2003年预算草案编制中，市本级的有关问题说明如下：
　　第一，关于2003年市本级财政收入预算问题。2003年市本级财政收入预算增长10.0%，低于全市财政收入预算增幅3.6 个百分点，低于代编区县级财政收入预算增幅6.0个百分点，同比也低于2002年市本级财政收入预算执行增幅7.2 个百分点。市本级财政收入预算增长偏低，作这样的安排，主要考虑：一是分析近几年全市财政收入情况，两级政府、两级管理，财力适度下沉的财政体制，有效激发了区县拓展区域经济财源的积极性，市本级财政收入年均增幅持续八年低于区县级财政收入7.5 个百分点以上，同时鉴于地方积极财政政策对财政收入的拉动效应较多地体现于区县级财政收入，2003年市本级财政收入预计仍将明显低于区县级收入增幅。二是近年来支撑市本级财政收入稳定增长的钢铁、汽车制造等支柱税源，税收基数已具相当高水平，在国内外市场竞争日趋激烈的情况下，增长的不确定因素较多；银行、证券行业由于受利率下调，成交量难以预计等因素影响，税收形势不容乐观。综合上述因素，面对错综复杂的国际形势，特别是加入世贸组织后的潜在影响，从积极稳妥考虑，市本级财政收入预算安排增长10.0%
　　。
　　第二，关于2003年市本级财力问题。市本级财力由市本级财政收入和中央各项结算收入组成。2003年市本级财力355.0 亿元，比上年增加21.0亿元，增长6.3%，财力增幅明显低于收入预算增幅。基于市本级财政要确保上交中央，确保对区县的转移支付，财力增幅低于收入增幅、增长趋缓态势明显。为增强市政府对全市经济社会发展的调控能力，保障日益增长的公共支出需求，市本级有限财力必须进一步按照公共财政要求，“有进有退，进退结合，退位和增量资金逐步向公共领域倾斜”，拓展市政府财力资源的有效再分配空间。为此，2003年将对100 多亿元的部委办特定专项资金优化支出结构，从竞争性、盈利性、经营性领域退位50%以上，由市政府用于公共支出。
　　第三，关于2003年市本级支出预算问题。各级政府根据财政体制的事权划分范围，根据公共财政框架的公共性要求，根据“量入为出、收支平衡”的预算安排原则，确定财政支出的总量和结构。2003市本级财政支出基于财力可能，预算增长6.3%；针对现实公共需求财力保障的薄弱环节，重点保障的范围，一是基本社会保障、公益性的防疫保健、社会福利和文化建设等项目；二是政府维护社会经济秩序的行政、监督管理等事项；三是环境治理和保护、非经营性市政公共设施；四是科教兴市和战略性政府重点扶持产业；五是建立防范政府财政风险的偿债基金。同时，对政府行政等基本公共支出合理界定支出规模和标准，防止超越财力可能的过快增长；对除法律和政策规定需要增加的重点支出外的其他各项支出，基本实行零增长。
　　鉴于目前各部门年度工作计划及具体项目的支出内容确定仍滞后于年度预算编制的时间要求。2003年部门预算安排一定比例的待核预算资金和可调整待批项目，由各部门在预算执行中报经分管市领导批准实施资金投向调整，在进一步强化预算约束的同时，实事求是地解决年度预算执行中难以预计的项目支出。此外，根据《预算法》规定，在市本级支出预算中安排了预备费10亿元，以及时解决年初预算不确定的减收增支因素。
　　三、为全面完成2003年预算任务而努力
　　2003年，世界经济复苏前景和全球性通货紧缩态势忽隐忽现；我国经济启动新世纪全面建成小康社会的战略，适应世贸规则、深化改革、扩大内需、加快发展的任务艰巨。上海面对机遇与挑战，肩负率先改革、率先基本实现现代化和为全国发展多作贡献的历史重任，迈入以筹备世博会与规划建设世界级现代化国际大都市为标志的新一轮发展时期。新时期、新要求，赋予全面完成预算任务更为重要的意义。全市各级财税部门将在市委、市政府的正确领导下，主动接受各级人大监督帮助，与各区县、各部门一起共同做好以下重点工作：
　　（一）扩大实施积极财政政策的效应。坚持扩大内需、促进出口与激活民间投资并重，努力保持积极财政政策的稳定性、连续性、开拓性，在促进经济持续稳定增长的同时，巩固财源基础。对现有积极财政政策加强宣传辅导力度，提高执行效率，扩大实施效应。围绕构筑以“三港两网一江”和环保绿化为重点的现代化城市基础设施体系，促进投融资体制改革的完善；围绕建立以现代服务业、高科技产业和四大产业基地为重点的新型产业体系，进一步落实融资担保和降低商务成本的各项财税政策；围绕增强企业国际竞争力，推动外贸出口增长，全面落实出口退税等扶持政策；围绕提升居民的消费预期和扩大消费需求，增加对“两个确保”、城市“低保”和再就业工作的投入；围绕实现全市经济社会协调、均衡发展，继续发挥各区县政府关注、支持财源培育的效率优势，推动建立区县产业的错位发展新机制。同时，逐步建立财政风险预警监控系统，逐步扩大政府偿债基金规模，切实防范和规避财政风险。通过最大限度地发挥积极财政政策的效应，推动上海经济快速健康发展和财政收入持续稳定增长。
　　（二）加快构建公共财政框架的进度。按照公共财政满足“社会公共需要”的目标要求，各部门预算执行中支出内容的细化，要根据公共需要核定；待核预算资金和可调整待批项目，要确保支出的公共性；支出项目跟踪问效的管理，要突出满足公共需求的效率和效益。财政资金分配，试行评审制度，以公共性评判为核心，科学界定财政支出“有进有退”，形成优化部门预算的长效机制；财政资金管理，明确责任主体，与政府职能“强化、弱化、转化”同步确定管理责权关系，充分调动各级政府及其部门共同理财的积极性；财政资金运作，实施归口管理，切实发挥各级政府主管部门的管理优势，与财政部门共同推进部门预算、国库集中收付和政府采购；财政资金监督，确保预算目标，坚持没有预算不列支出，严格“收支两条线”，严肃“预算一年，执行一年”，确保本部门预算执行实现既定成效。加快构建公共财政框架的进度，建立全市公共支出项目最低财力保障制度，促进区县均衡发展，统筹有限财力尽最大可能满足社会公共需要。
　　（三）努力营造依法理财治税的环境。按照建设社会主义法治城市和国家有关财税法律法规的要求，结合建设社会诚信基础和规范市场经济秩序，加快构建起完善的财税信用体系，强化预算、纳税和财务会计三个财税信用等级分类管理的导向效用，积极营造财税行政执法相关主体相互制约的法治环境。按照多边贸易规则和我国政府的对外承诺，加大政策法规的清理力度，加快建立与世贸规则和扩大内需相适应的财税政策法规体系；进一步贯彻落实《上海市市级预算审查监督规定》，健全立法机关、财政部门、资金使用单位、审计部门等形成合力的预算执行监管体系，切实提高财政预算执行的质量和效率；认真执行新《征管法实施细则》，全面推行《上海市税收征管业务规程》，严厉打击涉税违法犯罪活动，加快税收征管的规范化、程序化、信息化；扩大实施新《企业会计制度》，严格会计从业资格年检和法人代表会计责任追究，规范经济鉴证类中介组织的从业行为，切实治理财务会计信息失真的问题；加强宣传财税法律法规，增强全社会财税法治意识，增强社会各方面对财税行政执法的监督效应，推动上海财税运作法制化。
　　（四）切实提升财税专业运作能力。各级财税部门按照市委、市人大和市政府的总体要求，坚持服从、服务于经济建设，在转变观念中开拓创新，加强宏观管理，不断提升财税专业运作能力，保障预算规范执行、有效实现。扩大财税政务公开的内容和范围，深化行政审批制度改革和财税行政信用分类管理，自觉按照财税行政执法的要求，积极采纳财税服务对象的合理化建议，不断改善财税工作质量；推进财税业务管理信息系统建设，完善“上海财税网站”，以信息化为依托，在政务公开、法制宣传、社会查询和办理涉财涉税事项等方面，拓展财税服务的广度和深度，努力提高财税管理效率；强化财税系统内部管理，加强财税干部政治、业务、技能培训，推进财税系统文化建设，提高财税队伍综合素质，提升财税专业运作的能力和水平，确保2003年预算任务全面圆满完成。
　　以上报告，请予审议。

　　附：
　　关于上海市2002年预算执行情况和2003年预算草案报告的名词解释
　　一、公共财政
　　（一）基本内涵。公共财政是市场经济国家通行的政府收入支出制度。财政的英文表述是Public Finance，本义是指政府提供公共产品或服务的分配活动，为满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行模式。在市场经济条件下，财政是与市场经济相适应的政府分配关系，其理论与实践的发展在西方发达国家已有200 多年的历史。公共财政概念自1983年被学者翻译西方财政学时首次引用，到1994年前后才引起理论界和实务界重视，并很快形成共识，最终在前几年升华为党中央进一步深化经济体制改革的重要决策。我国改革深化进程中提出公共财政概念，在过去沿用的译名“财政”前加上“公共”两个字，突出强调财政本义中应有的公共性。
　　公共财政是弥补市场缺陷或市场失效的政府财政。在市场经济中，市场对资源的配置起着基础性的作用，市场在提供平等竞争环境、促进商品生产效率提高的同时，其自身也有难以克服的消极面。例如，市场不能促进包括国防、外交、行政管理、法律秩序、文化教育、卫生保健、环境保护、基础设施和基本生活保障等在内的公共产品或服务的提供。又如，市场无法排除不平等的商品垄断，也不能解决失业、收入分配有欠公平和通货膨胀、通货紧缩等经济不稳定的问题，等等。这些“市场缺陷或市场失效”的领域，也称之为政府发挥公共财政效能和作用的公共领域。公共领域事项的界定及其公共财政支撑水准是一个发展概念，取决于一定时期的市场化程度和生产力水平。
　　公共财政不等于“吃饭财政”。通常所说的“吃饭财政”，主要解决政府行政事业单位的职工工资和日常办公经费，往往按“人头”费计划开支。公共财政应以满足社会公共需要为出发点、落脚点、归宿点，一些需要进行宏观调控的领域，具有非盈利性、非竞争性的产业或事业，各种基础设施和公用设施等等，只要政府财力能够平衡，都应采取适当的措施，以更好地满足社会公共需要。实行公共财政必须坚持“一是吃饭，二要建设”的原则，先确保“吃饭”、再安排建设。
　　（二）实施情况。1998年12月15日，李岚清副总理在全国财政工作会议上要求“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。2000年10月11日，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》确定了“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的目标以及“十五”财税改革任务。2002年12月26日，李岚清副总理在全国财政工作会议上再一次强调，要以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大精神，加快建立和完善社会主义市场经济公共财政体制。按照中央的精神，中共上海市委七届七次全会通过了《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确“十五”时期要逐步“建立适应社会主义市场经济要求的具有特大型城市特点的公共财政框架”。
　　近阶段，中央构建公共财政框架的重点是以推进财政支出管理制度入手，促进预算管理体制改革。国家准备用3-5 年的时间，加快推进税费改革、部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度的改革步伐，并使之取得突破性进展，以尽快建立一个“具有严格的预算、合理的收支、规范的操作、严密的监督”体系，形成结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政预算管理新机制。
　　根据党的十六大精神和中央经济工作会议的部署，结合当前财政改革的实际，财政部确定2003年及今后一个时期财政改革的目标是深化公共财政改革，争取再过几年时间，建立比较完善的公共财政体制。市委、市政府领导高度重视上海公共财政框架的构建问题，多次强调要加快构建公共财政框架，努力获取新一轮财税改革的先发效应。
　　二、积极财政政策
　　（一）基本涵义。从1998年下半年开始，针对亚洲金融危机背景下凸显的国内有效需求不足和通货紧缩趋势，党中央、国务院及时作出了加强宏观调控、实施积极财政政策，并辅之以稳健的货币政策的重大决策。所谓积极的财政政策，主要是指通过增加财政支出及调整税收政策，更直接、更有效地扩大内需、促进经济增长。
　　（二）实施情况。从1998年起，我国已连续五年实施积极的财政政策，实施力度不断加大。政策内容主要有：1998年，扩大财政赤字，增发1000亿元国债，用于基础设施建设。1999年下半年，在年初预算安排发行500 亿元国债的基础上，增发600 亿元国债，用于增加固定资产投资。2000年后在继续实施积极的财政政策、加快在建国债项目建设的同时，进一步在收入分配、税收政策、支持国企改革、社会保障等方面采取了一系列措施，更加注重了政策组合效应的拓展和发挥。
　　近年来，上海结合实际，认真贯彻中央精神，全面落实中央积极财政政策，积极争取中央国债转贷资金并及时安排国债转贷项目地方配套资金，加快国债转贷项目实施。同时，努力探索积极的地方财政政策，相继推出了促进高新技术成果转化“18条”等鼓励软件产业和集成电路产业发展、鼓励区县“一业特强”和推动“聚焦张江”、“一城九镇”建设等一系列政策举措。经过努力，各项财政政策的乘数效应得到较好发挥，有效地促进了上海经济的持续快速健康发展。
　　2002年，根据国际经济环境和国内经济发展要求，中央决定继续保持积极财政政策的实施力度，把培育和扩大内需同调整经济结构、深化经济体制改革、增加就业、改善人民生活、可持续发展有机结合起来，继续发行建设国债，采取切实有效措施，保障城市低收入居民基本生活，并稳步推进农村税费改革，减轻农民负担、增加农民收入。根据中央的精神，2002年，本市继续实施积极的财政政策，并取得较大成效。主要体现在：具体落实“一城九镇”、“一业特强”和降低郊区工业开发成本等财税扶持政策，加快区县发展；积极办理出口退税，落实年度应退税款专项贷款贴息的政策，支持外贸出口；继续落实购房抵扣政策，降低居民购房成本，促进住房消费；进一步完善小企业贷款信用担保体系，拓展担保品种和范围；推进和深化投融资体制改革，拓宽融资渠道，从政策和财力上确保市重大项目建设，不断加大对城市建设和环境保护的财税支持力度；统筹安排财政资金，推进建立完善的社会保障体系，认真做好社会保障和稳定工作。
　　2003年，本市将按照党的十六大和中央经济工作会议精神，坚持扩大内需的方针，把发展作为执政兴市的第一要务，在进一步按照公共财政要求优化财政支出结构的同时，继续实施积极财政政策，保持政策的连续性、稳定性和开拓性，进一步优化投资环境，刺激消费，增加出口，确保实现全年两位数的经济增长目标。
　　三、“两个确保”、“一个低保”
　　（一）基本涵义。按照中央有关文件精神，“两个确保”是指确保国有企业离退休人员基本养老金按时足额发放、确保国有企业下岗职工基本生活保障。“一个低保”是指城市居民（目前本市指城镇居民）最低生活保障制度。
　　（二）实施情况。
　　1 ．国有企业职工基本养老保险。80年代中期，我国改变了由企业包揽职工养老的办法，实行企业职工养老保险的社会统筹。90年代初期，根据我国人口老龄化情况，中央决定，我国的基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式。1997年7 月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定要把所有城镇劳动者都纳入基本养老保险范围，并实行统一的社会统筹和个人账户相结合的模式。按照中央有关文件精神，本市积极筹措资金，确保了离退休人员基本养老金及时足额发放。
　　2．国有企业下岗职工基本生活保障。1986年，随着企业劳动合同制的实施，我国开始恢复建立失业保险制度，覆盖范围不断扩大。1999年1 月，国务院正式颁布实施了《失业保险条例》，决定将城镇企事业单位的职工纳入到失业保险中，失业保险费率为3%，由企业和个人共同缴纳。本市针对改革过程中企业职工下岗待工问题，从1996年开始实施再就业工程，逐步建立涵盖各产业部门的再就业服务中心，对企业下岗人员进行托管。1998年全国再就业工作会议，对上海的再就业工程予以肯定，并决定在全国推广。至2001年，本市300 多个再就业服务中心在保障下岗职工基本生活的同时，组织培训并分流安置企业下岗待工人员。再就业服务中心工作经费由同级财政部门、社会保障部门和相关企业共同承担。2001年，市劳动和社会保障工作会议后，各再就业服务中心实施转制，有关下岗职工基本生活保障按“下岗与失业并轨，促进就业市场化”的要求，纳入失业保险和城镇居民最低生活保障。至2001年底止，再就业服务中心与劳动力市场实行并轨，滞留在再就业服务中心的下岗职工已全部分流完毕。
　　3．城市居民最低生活保障制度。1997年9 月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求“九五”期间在全国建立起城市居民最低生活保障制度。1999年10月，国务院在总结两年工作经验的基础上，正式颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，要求全国建立起规范的城市居民最低生活保障制度，覆盖所有的城镇贫困人群。
　　本市认真贯彻落实中央有关文件精神，市政府发布了《关于〈上海市社会救助办法〉的通知》、《关于进一步加强本市社会救助工作意见的通知》等文件，实施城镇居民最低生活保障制度、低保家庭中协保人员生活困难补助、医疗救助系列政策等有关政策，并积极筹措资金，确保国有企业离退休人员基本养老金、国有企业下岗职工基本生活保障支出的需要。目前本市城镇居民最低生活保障标准为月人均290 元。
　　2003年，本市将在全面回顾梳理现行养老保险政策、制度的基础上，进一步完善养老保险政策，逐步建立和形成适应不同区域、不同群体需要的多层次保险制度；完善《外地劳动力综合保险制度》，规范外地来沪劳动力综合管理，发挥相关主管部门、各级政府的管理职能；鼓励、引导发展补充保险、商业保险，逐步建立起以政府保障为主，补充保险、商业保险为依附的多层次、多形式的保障模式；完善社会保险基金财政专户管理办法，切实有效地加强对保险基金的收支管理和监控；正确把握政府在促进就业方面的职责，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”方针，鼓励自谋职业和自主创业，落实援助就业困难人员政策，健全市、区、街道、居委四级就业服务网络，规范劳动力市场秩序；实施积极的就业政策，通过财政支持、税收优惠、信贷政策等，对特殊困难对象实施就业援助，鼓励支持下岗失业人员自谋职业，鼓励服务企业吸纳下岗失业人员，鼓励有条件的国有大中型企业主辅分离安置富余人员。
　　四、预算信用等级分类管理制度
　　（一）基本涵义。预算信用等级分类管理制度是根据《中华人民共和国预算法》、《行政单位财务准则》、《事业单位财务准则》等法律法规，对具有法人资格的机关、事业单位及使用财政资金的其他单位，在预算编制和执行的合规性、准确性和实际效益等方面全面检查并评定信用等级，实施与信用等级对应的行政信任分类管理制度。
　　（二）实施情况。2001年10月，上海市财政局拟定了《上海市财政预算信用分类管理暂行办法》。预算信用等级评定的主要依据是预算单位预算管理者素质，机构设置、制度建立，预算编制、执行，财政性资金的收入、支出管理，票据、资料、专项物资的管理，财务会计信用等级等情况。预算信用等级评定实行百分制考核，分为A 、B、C、D 四个等级。2001年11月，选定34户预算单位（其中市级13户、区县级21户）进行了评定试点。经“市预算信用评定工作小组”评审，最后审定了第一批共16户预算信用A 类单位（其中，市级6户，区县10户）。2002年参加市级预算信用等级评定的预算单位共有73户，初步评定A类单位30户。
　　2003年，本市将在总结前一阶段信用等级评定工作的基础上，进一步细化评价指标，根据单位的性质、规模等不同情况，提出不同的评定标准和考核要求。同时，要充分发挥主管部门的作用，加强对各预算单位预算编制、执行、决算中的信用实施监督检查，进一步发挥信用等级管理制度在财政预算管理中的重要作用。
　　五、纳税信用等级分类管理制度
　　（一）基本涵义。纳税信用等级分类管理制度是根据《征管法》和国家有关法律法规的要求，按照公开、公平、公正的原则，对纳税人依法纳税、遵守税收法律法规和财务会计基础管理等方面进行全面检查，并评定信用等级，实施与信用等级对应的行政信任分类管理制度。
　　（二）实施情况。2000年9月1 日，上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局联合下发《关于实施纳税人纳税信用等级分类管理暂行办法》。截止2001年底，在全市30余万各类纳税户中，已评定A 类纳税人3083户，核定C类纳税人2708户，其余企业均属B类纳税人，基本反映了本市绝大多数纳税人自律守法、照章纳税的实际情况。
　　为全面贯彻实施新《征管法》，2001年底修订下发的新的《上海市纳税人纳税信用等级管理暂行办法》，明确纳税信用等级的评定内容由纳税人的直接纳税信用、间接纳税信用和其他社会诚信等组成。直接纳税信用主要包括税务登记、税款缴纳、税务检查、发票管理、金税工程等；间接纳税信用主要包括财务会计核算质量、财务会计人员和专职办税人员的配备情况等；其他社会诚信主要包括其他有关行政执法部门和单位提供的纳税人社会诚信情况等。同时，引入百分考核机制，量化评定标准，重新设置A 、B、C、D类纳税信用等级。2002年，本市共对全市27万多户企业逐户进行纳税信用等级评定，评出A类纳税人4119户，占1 .55%，比2000年提高0.5 个百分点。本市纳税信用等级管理办法得到国家税务总局的充分肯定，年底已制定统一的纳税信用等级管理制度（征求意见稿）向全国征求意见。
　　2003年，本市将在全市范围检查纳税人纳税信用等级管理制度的落实情况，进一步扩大A 类纳税人的比例，发挥其遵纪守法、诚实守信的示范效应，同时要加大对D 类纳税人的监控力度。另外，按照国税总局的统一部署，特别是年内将要出台的全国性的纳税信用等级管理制度要求，并结合上海的实际情况，进一步完善指标评介体系，在本市纳税信用管理制度与国税总局规范化统一标准要求更好衔接的同时，积累企业日常征管信用情况分析，作为企业信用等级年检重要依据，进一步发挥纳税信用等级管理制度在税收征管中的重要作用。
　　六、财务会计信用等级分类管理制度
　　（一）基本涵义。财务会计信用等级分类管理制度是根据《会计法》、《企业财务会计报告条例》等法律法规，对企事业单位财务会计管理及其信息真实性、完整性等方面进行全面检查并评定信用等级，实施与信用等级对应的行政信任分类管理制度。
　　（二）实施情况。2001年12月，上海市财政局拟定了《上海市财务会计信用等级管理试行办法》，即自2002年起，对本市企事业单位的财务会计信用等级组织评定，作为整顿和规范财务会计工作秩序的一项重要措施。
　　本市财务会计信用等级评定实行统一标准、分级评定、单位自荐与财政部门评定相结合、动态调整等级的办法，分类管理、奖优罚劣。财务会计信用等级评定的主要依据是单位执行财务会计法律、法规和规章、制度，反映财务状况和经营成果有关财务会计信息的真实性和完整性等情况；并充分听取税务、审计等部门对单位纳税、审计等情况的意见，以及单位年度财务会计报告依法实施注册会计师审计的情况。财务会计信用等级评定实行百分制考核，分为A 、B、C、D四个等级；引进“一票否决”制，对于存在违法、违纪行为等7种行为的单位，不得评为A 类单位；对于提供不真实、不完整的财务会计报表、帐目混乱、财务会计信息失实等6种行为的单位，不仅直接列为D 类单位，还要依照有关法律法规追究、处罚法人代表和有关责任人。截止2002年底，本市财政机关对7281户企事业单位开展财务会计信用等级的评定，已评出A 类单位490户，在上海财税网站统一公告，并颁发了证书。
　　2003年，本市将进一步研究注册会计师行业信用管理的特殊性，逐步将会计从业行为和法人代表会计信用记录纳入本市征信系统，努力从制度上确保财务会计信息的真实性、完整性和权威性，从而为纳税信用和财政预算信用的等级评定，奠定坚实的财务会计信息基础，努力实现财务会计秩序的根本好转。
　　七、部门预算
　　（一）基本涵义。部门预算，通俗地讲就是一个部门、一本预算。根据国际通行做法，部门预算是由政府各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报人大审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制制度，是财政预算管理的基本形式。
　　部门预算有四个特征：一是统一性、完整性。一个部门的所有收入和支出都在一本预算中得到全面反映，统一收支科目及其标准。经同级人代会批准即可明确当年本部门可用的财政性资金总量，以及资金的具体用途、使用单位。二是客观性、及时性。各部门在上年第三季度汇总、调整各所属单位预算上报同级财政部门（一上），财政部门初审后下达各部门的预算控制数（一下），各部门按预算控制数协调平衡各所属单位预算报同级财政部门审核（二上），并与同级财政预算草案一并上报同级人大审查。经同级人代会批准后，由同级财政按人代会批准的预算调整下达（二下），及时批复各部门、各预算单位。三是规范性、严肃性。经过“二上、二下”的预算编审，全面核定各部门及其所属单位的各项收入，规范核定各部门及其所属单位履行职责所必须的各项开支，合理安排人员经费、公用经费和专项支出，确保重点。预算一经批准必须严格执行，切实做到“没有预算不列支出”，必要的预算调整按法定程序和要求进行。四是具体性、透明度高。按照法定的规范模式编制预算，各部门根据历年收支情况、增减变动因素和统一支出标准，测算预算年度的收支，并对各项支出进行分类排队，确定先后次序，滚动安排，所有经费落实到每个具体项目。
　　（二）实施情况。1999年6 月，全国人大常委会预算工作委员会根据国家审计署的意见，要求财政部在向全国人大报送2000年预算（草案）时，提供中央各部门的预算。2000年，财政部组织中央一级预算单位试编部门预算，并选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门的预算上报全国人大审议；2001年，国务院29个部门编制部门预算并上报全国人大审议。
　　2001年，本市在完成预算单位清产核资和银行账户清理的基础上，按照中央要求分步推进部门预算改革。上半年，选择市级教育、科技、劳动与社会保障和农业等四个部门试编2001年部门预算，并在年度中期向市人大常委会作了汇报；下半年，全部105 个市级主管预算单位试编2002年部门预算，并将市级教育、科技、劳动与社会保障和农业四个部门的预算报市人大审议。与此同时，各区县也都按照市里的统一要求，并结合各自的实际，组织实施部门预算试点。通过部门预算改革，逐步做到三个“一”，一个部门、一本预算、一个账户。即：一个部门中预算内外收支合并编制一本预算，完整反映收入来源及支出安排；支出通过一个银行账户支付，系统清晰地反映一个部门经费支出的全部运行轨迹。
　　2002年，本市继续推进部门预算工作，从8 月份起启动2003年市级部门预算编制工作。采取的措施主要有：向所有市级单位印发部门预算改革的情况介绍，加大宣传力度；开展调查研究，解决公用经费定额标准过低问题；增加用于解决年度预算难以预计支出的待批（可调整）项目；规范预算追加程序；等等。通过这些措施的有效实施，进一步规范了预算编制，强化了预算约束，较好地确保了财政预算的统一性、权威性和严肃性。
　　2003年，本市将按照中央精神和市委、市政府统一部署，围绕构建社会主义市场经济公共财政体制框架，进一步深化部门预算改革，把公共财政的理念落实细化到部门预算编审和专项资金改革全过程，建立预算单位基础资料数据库，理顺预算单位户管系列，完善部门预算编制软件，新增市技监局、环保局、药监局、体育局、统计局和公安局等六个部门预算报送人大审议。与之相配套，要全面实行各单位预算与预算外收支计划、政府采购计划同步编报、审批，进一步落实中央和本市有关预算外资金“收支两条线”管理的规定，逐步扩大国库集中支付制度的试行范围，努力做到部门预算在编好的基础上执行好。
　　八、国库集中收付制度
　　（一）基本涵义。国库集中收付制度也称现代国库管理制度，是通过国库单一账户体系对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，是市场经济国家的通行做法，是规范政府性资金管理的有效模式。国库集中收付制度有两个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据已经批准的部门预算由财政集中支付到商品或劳务的供应者。
　　（二）实施情况。2001年3 月，国务院办公厅发布《关于财政国库制度改革方案有关问题的通知》（国办函〔2001〕18号），要求各地建立以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，以规范财政收支行为，加强财政收支监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。
　　本市自1998年开始研究国库集中收付制度的改革。鉴于国库管理制度改革是一项复杂的系统工程，本市先从扩大国库直接支付着手。1999年，在政府集中采购项目实施中试行；2001年4 月起，市级行政机关和教育单位职工工资试行由国库直接支付到个人工资帐户。据统计，参加财政集中支付工资的市级单位共191个，涉及人员46650 人；有16个区县开展国库集中支付工资试点，部分区县已在教育系统试点建立统一的财务结算中心。
　　2002年，本市进一步扩大试行国库直接发放工资的范围，市级预算单位已有586户、计7 .2万人的工资纳入国库直接拨付；着手调查市财政预算内外资金过渡账户开设情况，逐步规范财政收入收缴程序。
　　2003年，本市将按照中央精神和市委、市政府的统一部署，深化国库集中收付制度改革，将工资国库直拨范围扩大到工资由财政安排的差额预算单位；将专项资金国库直拨范围扩大到全部限额以上的专项经费；制定《上海市预算外资金收入收缴暂行办法》，对具备条件的执收单位试行预算外资金的直接收缴或集中汇缴；在崇明县开展国库单一账户改革试点工作。
　　九、政府采购制度
　　（一）基本涵义。政府采购也称公共采购，是指各级政府机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位，为开展日常政务活动和提供公共服务的需要使用财政性资金，以确定的、规范的方式和程序购买货物、工程和服务的行为。政府采购制度是指包括政府采购政策、政府采购程序、政府采购过程控制及政府采购效益评估在内的综合管理制度。
　　（二）实施情况。1999年4月，财政部发布《政府采购管理暂行办法》。2000年4 月，监察部、财政部和审计署联合下发了《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》，明确提出各省、自治区、直辖市和副省级城市以及有条件的地市要推行政府采购制度。财政部要求各地严格执行《预算法》、《合同法》和《招标投标法》等法律法规，加强对政府采购活动的监督管理；根据《政府采购管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》等法规，研究制定本地区的实施细则，逐步形成以财政监督为主，行政、司法、供应商和社会监督相结合的监督体系。2002年6 月29日，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布，并决定于2003年1月1日起实施，标志着我国政府采购进入依法采购的新阶段。
　　本市政府采购起步较早，1995年开始试点，1998年底市政府发布《上海市政府采购管理办法》，从1999年起，本市政府采购全面启动。1999年上半年，市政府采购委员会、市政府采购管理办公室和市政府采购中心相继成立。据统计，从1999年5
　　月市政府采购中心正式成立至2002年底，本市各级政府采购机构累计实施政府采购项目共35561批次，采购金额152.5 6亿元，节约资金13.12 亿元。在采购范围上，从2000年起，市级政府采购范围从原来以市政府机管局管理的单位为主扩展到了绝大部分预算单位，区县一级开始推向街道、乡镇。
　　2002年，本市政府采购取得新的进展。通过制订《上海市政府采购网上竞价管理暂行办法》，开发网上竞价系统，并为区县政府采购机构提供了网上竞价采购的平台；实施《上海市政府采购特邀监察员工作暂行办法》，聘请首批12位同志担任上海市政府采购特邀监察员。在机构设置方面，全市19个区县中已有15个区县分设了政府采购管理机构和执行机构，得到财政部的充分肯定和较高评价。
　　2003年，本市将按照中央精神和市委、市政府的统一部署，以宣传、贯彻《政府采购法》为契机，加快建立统一的政府采购市场；建立健全采购中心内部监督制约机制，进一步规范采购行为，促进廉洁高效；以上海政府采购网和计算机信息管理系统为依托，实现市与区县信息共享，推进市与区县的联合采购，不断扩大采购规模，提高采购效率；严格执行财政预算计划，控制采购资金流向，加强采购全过程管理。
　　十、“收支两条线”管理
　　（一）基本涵义。“收支两条线”是加强政府性预算外资金管理的基本要求。其要点是：财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理；部门和单位的预算外收入上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划实施进度从财政专户中拨付。
　　（二）实施情况。从1999年起，本市按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发监察部等五部门《关于落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定的意见》规定，协同市纪委、监委做好“收支两条线”管理工作。2001年，进一步加大工作力度：一是完善预算外资金“收支两条线”管理。重点做好清理银行账户、清理收费项目、规范票据使用等工作，对执收单位、收费标准、收费票据等进行了重新审定，并于2001年7 月1 日起全部启用了新版票据，使乱收费、乱用票现象得到了有效抑制，巩固和推进了财政专户收支的管理。二是将行政事业性收费纳入预算管理。根据财政部《关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知》要求，2001年年初制发《关于将部分行政事业性（基金）收费纳入预算管理的通知》，将中央规定的涉及本市的65项行政事业性收费（基金）项目纳入预算管理。
　　2002年，本市着手建立行政事业性收费和罚没收入的全面监缴制度和监缴队伍，实行该类收入在规定的财税分局统一报缴，对预算外资金实施有效监管。年内继续整顿清理各类基金、收费项目，全面推行涉农收费公示制度，专项治理农民建房收费，着手清理涉及企业的行政事业性收费项目和标准。在上年65项行政事业性收费项目纳入预算管理的基础上，又将公安、工商等5 部门的所有收费和罚没收入纳入预算管理。规范没收款的收缴制度，2002年7月1 日起在全市范围推行收缴分离制度，进一步严格控制和管理执收执罚单位的收罚标准、收罚票据等。
　　根据财政部、中国人民银行《关于将部分行政事业性收费收入纳入预算管理的通知》精神，本市从2003年1月1 日起，将涉及的部分行政性收费项目纳入预算管理。年内还将全部换发收费登记证，进一步加强基础管理，努力把“收支两条线”管理的各项规定真正落到实处。
　　十一、小企业贷款信用担保制度
　　（一）基本涵义。建立和实行小企业贷款信用担保制度，是国际上许多国家为促进小企业发展、改善融资环境而采取的一个通行做法，也是政府财政的一项重要职能。根据财政部的有关规定，按照市政府的要求，近年来，本市财政部门在建立小企业贷款信用担保体系方面进行了有益的探索。
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　　．运作模式：本市财政部门经人大通过在财政预算中安排建立了小企业贷款信用担保资金，并按规定委托专业担保机构管理。小企业贷款信用担保工作的基本要求是，以政府产业政策为导向，以专业担保机构为运作载体，以小企业、科技型企业为主要服务对象，由本市10家商业银行提供配套专项贷款，由市、区（县）财政负责对担保资金运作加强监督，逐步建立起有效分散、控制和化解风险的小企业贷款信用担保体系。
　　2．担保宗旨：探索建立现代信用保证制度，对具有发展潜力的小企业提供信用保证，协助其获得银行贷款，改善企业融资环境，扶持和促进企业快速健康发展。
　　3．支持重点：处于成长型的科技企业、吸纳失业和下岗人员就业的都市型工业、社区服务型小企业。
　　（二）实施情况。本市小企业贷款信用担保形成了三个网络、两个机制，并得到亚洲开发银行的技术援助和支持。“三个网络”是贷款担保协作网络、担保资金网络、贷款担保需求信息网络。“两个机制”是市与区（县）财政担保资金配套共担风险的机制、担保资金与银行贷款比例放大及风险分担的机制。经过各有关方面的共同努力，本市的小企业贷款信用担保工作取得了明显的成效。一是改善了融资环境，促进了企业发展。截止2002年，本市运用市、区（县）财政出资设立的担保资金为中小企业实施贷款信用担保的项目有4830项（2002年为1537项），担保贷款金额累计86.9亿元（2002年为33.3亿元）。其中，私营和非公经济企业占到担保总量的80% 以上，市政府重点鼓励的科技创业型、都市工业型、社区服务型中小企业占了50% 。二是提高了受保小企业的经营管理水平。市财政局结合小企业贷款信用担保的财务会计管理要求，组织编写《小企业理财》培训教材，发布《小企业经营管理内部控制制度操作示范》，开发和推广了适合于小企业的简便会计核算软件。三是增强了小企业信用意识。本市小企业贷款信用担保与“个人信用联合征信系统”有机结合，对在该征信系统具有个人信用记录的企业经营者，银行和担保机构将企业经营者个人信用报告作为审核贷款和提供信用担保的重要依据。
　　2003年，本市将着手创建覆盖全市的企业信用体系，为加速发展贷款信用担保提供基础信用依据。同时，积极构建政府政策引导与市场化运作相结合的信用担保机制，调动包括政府资金和民间资金、国内资金和国外资金在内的多渠道资金共同参与信用担保，进一步扩大担保资金来源，积极为有发展前途、有信用条件的小企业缓解贷款难、担保难矛盾。
　　十二、财务会计委派制度
　　（一）基本涵义。财务会计委派制是政府授权职能部门或投资主体（包括公司董事会）向其所属或所投资的单位委派财务总监和财务会计主管人员，参与管理和监督所在单位财务会计行为和其他经济活动的一种制度。
　　1998年1月，中纪委第二次会议正式提出要改革会计人员管理体制，在国有企业中进行会计委派制试点；2000年1 月，中纪委第四次会议提出“要在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，以及有条件的国有中小型企业，继续试行会计委派制度”；2000年8 月，中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》。在论及“强化国有企业领导人员监督约束机制”时，明确要求“推行财务总监委派制度”。2000年9 月，财政部与监察部联合下发了《关于试行会计委派制度工作的意见》。
　　（二）实施情况。近年来，本市借鉴国际上在财务会计管理方面的成功经验，按照“面上扩大、点上突破、质上提高”的目标要求，稳步推进财务总监和财务会计主管委派制度。一是制定制度，从1997年开始，本市先后制发《上海市国有企业财务总监管理暂行规定》、《上海市国有企业财务总监资格认定管理暂行办法》、《关于本市乡镇企业全面推行会计委派制度的若干意见》等，规范财务会计委派管理工作。二是理顺财务总监的委派模式，初步确立了适用于公司法人治理结构较为健全的国有控股公司、股份有限公司、有限责任公司的董事会委派制，适用于各控股（集团）公司的母公司委派制和适用于由政府出资的投资公司、政策性亏损财政补贴的公司、使用财政性资金数额较大的重要企事业单位和基建项目的政府授权财政部门委派制等三种基本模式，增强了有关单位内部财务会计工作的监控力度。三是加强财务总监的资质管理，于2000年成立本市财务总监任职资格认定工作指导委员会（包括下设的“市财务总监任职资格认定办公室”）、“市财务总监任职资格认定专家咨询小组”，分别负责财务总监任职资格认定的政策制定、日常管理和业务咨询等工作，至2002年底，全市已认定财务总监188 名。四是加强财务总监的培训，会同国家会计学院培养财务总监后备力量，至2002年底培训人数达1118人。五是完善财务总监的职责，从2001年起着手开始研究制定《财务总监工作指南》，规范财务总监工作制度和工作方法，理顺财务总监与企业内部各方面的关系，将于2003年下发。
　　2003年，本市将按照中央精神和市委、市政府的统一部署，全面贯彻《会计法》，进一步加大财务会计委派制度的推进力度，完善财务总监的培训制度，严把财务总监的资格认定关，确保财务总监的质量；进一步完善企业的内控机制，加强财务监控，切实防范和避免企业的财务和金融风险。
　　十三、“上海财税”网站
　　“上海财税”网站作为市政府的“中国上海”门户网站子网站，依据“中国上海”门户网站的建设要求，按照“高起点、高水平、前瞻性”的原则设计、建设，于2001年9 月28日如期开通。开通7个频道：财税信息、政务公开、财税公告、财税法规、咨询服务、投诉援助和网上办事等。
　　2002年7月1 日，上海财税网站统一改版，拓展了网上办事项目。财政类项目有：《会计从业资格证书申请表下载》、《上海市财政局2001年度企业会计报表软件下载( 采用软盘报送方式)》、《上海市财政局2001年度企业会计报表软件下载(采用网上报送方式)》、《200 1 年度财政部会计报表软件升级程序和参数下载》、《2002年上海市会计资格从业证书年检登记表下载》、《中小企业国际市场开拓资金管理系统(企业版)
　　软件下载(2001年度)》、《中小企业国际市场开拓资金管理系统(企业版)软件下载(2002年度) 》、《上海市会计人员管理信息表及客户端软件下载》等。
　　2002年还进行了网站页面的改版，同时新增一级栏目12个，如：点评、对话类的“关爱财税”；“网上提问”栏目；便民类的“财税大家谈”、“以案例说法”等。随着财税网站进一步建设和宣传面的扩大，网站点击率稳步快速上升，5 月份网站访问人次为1.6万次，页面点击率35.2万次，到11月份网站的访问人次达22.8万人次，页面点率高达152 万次，在社会用户中的影响已逐步扩大。
　　2003年，上海财税网站的建设将以深化本市财税系统内各单位和部门对网站的维护管理工作、落实维护责任制，以及实施12366
　　财税咨询服务热线为重点，同步推进区县财政局、税务局的网站建设，积极探索财税书籍的网上订购等多元化发展思路，搞好网站管理与办公自动化系统的有机衔接，进一步增强和完善网站的政务公开和网上办事功能，更好地为上海的改革开放和经济发展服务。
　　十四、农村税费改革
　　（一）基本涵义。为了贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担，2000年，中共中央、国务院发布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定进行农村税费改革试点。改革的主要内容：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。
　　（二）实施情况。根据国务院的总体部署，本市在金山区、青浦区先行试点的基础上，于2002年３月１日起全面启动农村税费改革试点工作。具体做法：一是取消向农民收取村提留、乡统筹，逐步取消劳动积累工和义务工，取消屠宰税，改革后不得再向农民收取专门面向农民征收的各类行政事业性收费和政府基金、集资和摊派，减轻农民负担。二是调整农业税和农林特产税政策，不增加农民负担。三是改革村提留征收使用办法，加强财政支出管理。为确保改革后镇村组织的正常运行，市政府安排了1.9 亿元的转移支付资金，并重点向财力相对困难的区县倾斜，区县配套4200万元。四是村内公益事业实行“一事一议”筹资筹劳的办法。
　　2002年，本市的农村税费改革取得了比较明显的阶段性成果，得到了国务院检查组的充分肯定。一是农民负担明显减轻，2001年本市农民负担的税费为4.25亿元，2002年约为1.43亿元，人均减负约81元，减幅约66% ，农民群众对农村税费改革普遍感到满意。二是基层组织运行经费得到保障，支出管理得到加强。三是合理确定了农民税负，解决了农村发展中长期存在的“有税无地”、“有地无税”问题。四是通过农业税纳税公示等农业税征收方式的改革，规范了农村税制。
　　2003年，本市将进一步加强对农村税费改革的领导，积极开展调查研究，认真探索和建立防止农民负担反弹的机制和措施，不断深化农村税费改革。
　　十五、普通发票有奖管理
　　（一）基本涵义。普通发票有奖管理是指税务机关通过对《上海市定额专用发票》和《上海市服务业统一发票（家庭装饰专用）》进行“布奖”、“刮奖”、“摇奖”、“兑奖”等程序，鼓励消费者在服务业、娱乐业和建筑业等行业的部分企业中发生消费行为后向经营者索要取得布奖发票，采用“刮开式”即开即中奖和定期“摇奖”中奖等方式得到税务机关现金奖励的一种特定的发票管理办法。
　　（二）实施情况。经市政府批准，本市自2002年10月1 日起，试点实施普通发票有奖管理办法。即消费者取得有奖发票，除了采用“刮开式”即开即兑奖的方法获得中奖机会外，还可将有奖发票的相关信息输入本市专门的“摇奖”系统，隔月从中产生若干名入围者参与公开“摇奖”活动。2002年已由上海东方电视台播出两期《开票有喜》节目。
　　实施发票有奖管理，对于进一步增强全社会依法纳税意识，规范纳税人自觉依法使用发票的行为，鼓励消费者索要发票，调动社会力量协税、护税，强化税收征管，防止税源流失，推动社会信用体系建设，具有重要的意义。本市试行发票有奖管理三个月，已取得比较明显的阶段性成效。一是消费者索要发票的意识明显增强。截止11月底，接受有奖发票查询和参加有奖发票摇奖登记的发票达109万张，我局共向1.3万余名中奖消费者兑现奖金约145万元。二是纳税人依法购票、用票行为逐步趋于规范。截止11月底，纳入发票有奖管理的3 万多户饮食、娱乐和家庭装饰业等企业共计向税务部门购买有奖发票2577万份，已使用有奖发票1850万份，购用比例达72% 。三是税收征管得到明显加强，饮食业营业税收入同比上升了5 0%以上。四是包括外省市在内的新闻媒体积极宣传，社会反响热烈。
　　2003年1月1 日起将扩大试点范围，即：将服务业（包括代理业、旅游业、其他服务业）中的部分企业和文化体育业中的部分企业纳入发票有奖管理范围，进一步增强全社会的依法纳税意识，防止税收流失，促进实现税收秩序的根本好转。
　　十六、所得税收入分享改革
　　（一）基本涵义。2001年底，国务院下发《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发〔2001〕37号），明确从2002年1月1
　　日起，正式实施所得税收入分享改革，打破按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入分配办法，原作为地方财政收入组成部分的个人所得税和地方内、外资企业所得税，2002年将由中央与地方5 ：5 分成；原属中央收入的利息所得税、中央企业（除铁道运输部分、邮政、四大国有商业银行和三家政策性银行以及海洋石油企业外）及中央参与投资企业交纳的企业所得税也将实行中央与地方5 ：5分成。从2003年1月1日起，中央与地方分享比例调整为6：4 。为确保地方既得财力，中央在实行所得税收入分享改革方案中明确，按核实后的2001年地方三项所得税收入为基数，中央与地方财力结算时予以基数返还。实施所得税收入分享改革，是对分税制财政体制的进一步完善。对深化企业改革，推动经济结构调整，避免重复建设；促进税制的公平与统一，防止所得税优惠恶性竞争；加快区域经济协调发展，实现共同富裕，促进民族团结，都有重大而深远的影响。
　　（二）实施情况。2001底，市政府召开全市区县长会议，通报了中央的改革方案，同时要求各区县讲政治、顾大局、识大体，依法征税，不要抬高基数。在各区县政府的支持下，本市收入组织工作正常进行，为本市顺利实施改革方案提供了有利条件。根据国家的改革方案和原则要求，2002年上半年，市财政局组织力量作了具体实施办法的研究和准备，向市委、市政府上报了《关于实行所得税分享改革后本市财税体制运行面临的问题及建议》，得到市领导的充分肯定。2002年9 月，本市正式出台《上海市人民政府印发关于本市贯彻国务院所得税收入分享改革方案意见的通知》。确定改革的基本原则：一是财税体制两个不变，即在现行税收征管体制和分税制财政体制两个不变的前提下，实施所得税收入分享改革；二是区县基数从高选择；三是市、区县分级分享；四是困难区县适当补助。该办法从2002年1 月1日起正式施行。