沪府发〔2004〕45号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》印发给你们，请认真按照执行。
二○○四年十一月十七日
关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要
党的十六大指出，加快城镇化进程、统筹城乡发展是全面建成小康社会的一项重要任务。市第八次党代会提出，要加快上海郊区城市化进程。市郊区工作会议进一步明确了郊区实现“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”的总目标和切实推进“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”（以下简称“三个集中”）的总战略。
在市第五次城市规划工作会议上，市委、市政府强调郊区是上海未来城市发展的重点，要求高起点、高水平、高标准编制区县域总体规划、城镇总体规划和其他各类规划，充分发挥规划在人口集中、产业集聚和土地集约利用中的导向作用。为了进一步贯彻党的十六大和市第八次党代会的精神，落实市委、市政府的要求，特制定本规划纲要。
一、指导思想
1、牢固树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的基本要求，促进上海与长江三角洲及沿江地区优势互补、协调发展，加快推进上海现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一的建设步伐，率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化。
2、全面实施“科教兴市”战略，认真贯彻“科技是第一生产力、人才是第一资源”思想，着眼于城市经济、社会和环境的综合效益，加大科技渗透的力度，加强教育的辐射作用，加快落实“科教兴市”的各项举措，充分发挥规划在城市发展中的先导和调控作用，全面提升上海郊区的综合实力和竞争力。
3、切实推进郊区“三个集中”，立足市域6340平方公里，加快中心城和郊区的联动发展，优化市域人口、城镇、产业布局，按照人口集中、产业集聚和土地集约的要求，提高人口、产业、资源、环境和基础设施各类要素的聚集度，逐步消除城乡二元结构，全面提高郊区生产力和人民生活水平。
二、基本原则
4、处理好长远与当前的关系。郊区规划要有前瞻性、合理性，做到既要着眼长远，又立足现实。要制定阶段规划目标和实施计划，坚持开创性、坚韧性和操作性的有机统一。
5、处理好整体与局部的关系。要形成市域整体发展、协调发展的格局。局部要符合整体发展需要，整体要为局部发展创造条件。
6、处理好共性与个性的关系。郊区规划既要体现与现代化国际大都市发展相匹配的各项共性要求，又要结合区县实际和特点，注重个性，鼓励创新，形成特色。
7、处理好重点和一般的关系。规划实施要集聚资源、突出重点，聚焦政策，抓好试点、以点带面，带动郊区整体发展水平提高。
8、处理好开发与保护的关系。要加强对历史文化名镇和有历史特色城镇的保护；注重历史内涵，增强文化品味，延续历史文脉。要严格保护耕地，合理和节约使用土地，科学规划和预留城市可持续发展的空间。优化配置资源，提高土地利用效率，坚决制止分散、无序开发。
三、人口规模
9、加大郊区人口导入。城郊结合，统筹考虑市域人口布局。加快中心城人口向郊区重点城镇疏解，加快郊区人口向城镇集中，提高郊区对人才的吸纳能力。
10、增强郊区城镇人口集聚能力。不断提升郊区城镇的居住质量、产业支撑、交通和环境设施水平，创造良好的就业和生活环境，提高郊区城镇对人口的集聚能力。
规划到2010年，郊区常住人口为900万左右；到2020年，郊区常住人口为1050万左右，城市化水平达到85％以上。
四、城镇体系
11、优化市域城镇体系。按照“体系呈梯度、布局成组团、城镇成规模、发展有重点”的原则，规划郊区“新城、新市镇和居民新村”三级城郊居住体系。
新城为郊区中等以上规模城市，是区县政治、经济、文化中心。
新市镇为郊区中心镇、一般镇的镇区，是镇域政治、经济、文化中心。
居民新村为新市镇镇区以外，规划保留或新建的居住社区、中心村或农村居民点。
12、集中力量建设新城。依托轨道交通、高速公路和重大产业支撑，规划建设若干个城市功能完善、产业结构合理、人口规模在30万以上的新城。
突出重点，加快发展轨道交通，建设松江、嘉定-安亭和临港等有发展优势的新城。这些新城人口规模按照80－100万规划。
13、有序推进新市镇建设。依托市级工业园区、高速公路节点和轨道交通站点，充分利用各城镇历史基础和发展优势，建设60个左右相对独立、各具特色，人口规模在3万以上的新市镇。
对于资源条件好、发展潜力大的新市镇；人口规模按照10~15万规划。
14、加快归并农村居民点，建设居民新村。鼓励农民直接进入城镇，积极调整规模小、布局散、占地多、环境差的自然村落。要统一规划，先行试点，稳步推进，形成居住社区、中心村和农村居民点三种不同类型的居民新村。居民新村总量为3000个左右；居民新村人口规模在300-1000人左右，有潜力的可达到3000人。
居住社区主要是乡镇区划调整后，整合原镇区，利用现有市政基础设施和公共配套服务设施条件并进一步建设完善的社区。
中心村和居民点是根据农业规模化经营的要求，通过归并调整形成的布局相对均衡、具备基本居住生活功能的居民新村。规模较大的为中心村，规模较小的为居民点。
15、节约用地，合理安排建设用地总量。郊区城镇建设用地总规模控制在900平方公里以内。
郊区城镇建设用地主要包括为新城和新市镇常住人口服务的居住、交通、市政、绿化和社会服务设施等用地以及少量城镇型工业用地。
16、加强对农村居民建房的规划指导，建设与上海国际化大都市相匹配的郊区居民新村。从满足农业生产实际需求和适应现代化生活方式出发，引导、鼓励、扶持农民在建房时，选择实用美观房型，完善居住和观赏功能，提高各项基本设施的配套水平。
通过整体规划设计，充分利用现状地形地貌和传统院落式空间组合特点，吸取江南水乡传统意蕴，重视水系、绿化和建筑的有机结合，形成清新、简洁、具有现代特征的农村建筑风貌，建设人与自然和谐相处的郊区居民新村。
五、产业发展
17、郊区产业发展要提升能级、优化布局。积极发展优势产业，稳定均势产业，淘汰劣势产业。按照优先发展现代服务业和先进制造业的要求，坚持二三产业共同推动经济增长。依托郊区新城和功能性、基础性设施项目建设，大力发展生产性服务业和生活性服务业。依托国家级、市级开发区和重大产业基地，大力发展先进制造业和高新技术产业。注重产业集聚，加快形成产业链和产业集群。积极发展现代化都市型农业。
充分发挥区县积极性，利用区域资源优势，加强规划分类指导，形成各具特色、错位竞争、协调发展的新格局。
提升近郊城市化水平较高地区的城市功能和环境品质，重点优化产业结构、提升功能、改善环境。
促进快速城市化地区的产业合理布局和规模集聚，高标准、高水平、高起点推进规划建设，做到整体规划、分步实施、有序建设，防止随意布点、低效益开发。
扶持城市化潜力较大地区的基础设施建设和产业发展，做到合理布局、留有余地，为未来健康、持续发展做好规划和土地储备。
18、优化市域工业园区布局。推进郊区人口、城镇、产业协调发展，以六大产业基地为龙头，市级和市级以上工业区为支撑，区级重点工业区和配套产业街区为补充，调整归并区级工业区和区级以下零星工业点。
郊区工业发展突出规模效益和集聚效应，大力发展循环经济，切实提高产业用地的集约水平和单位土地投入产出率。
到2010年，郊区工业园区总用地控制在950平方公里左右；到2020年，郊区工业园区总用地控制在1000平方公里以内。
19、充分发挥国家级、市级工业园区的聚集效应。郊区国家级、市级工业园区要在整合周边工业基础上，形成一定集聚规模，成为区域发展的基本产业支撑。
到2010年,郊区国家级和市级工业园区用地总量为600平方公里左右；到2020年，郊区国家级和市级工业园区用地总量为650平方公里左右。
20、整合郊区市级以下各类工业区，依托规划确定的新市镇，合理布局区级工业区。区级工业区主要利用零星工业点归并调整出的存量土地，作为发展空间。
到2010年，郊区区级工业区用地总量为250平方公里左右；到2020年，郊区区级工业区用地总量为300平方公里左右。
21、整合归并乡、镇、村各类零星工业点。结合乡、镇、村行政区划调整和土地整理，进一步加大对各类零星工业点的淘汰、转移和归并力度，充分依托新城或新市镇，加快形成以都市型工业为主的配套产业街区。
到2010年，配套产业街区总用地控制在100平方公里左右；到2020年，配套产业街区总用地控制在50平方公里左右。
22、推进农业规模化、生态化、科技化和现代化，合理配置农业资源，提高劳均耕地面积和农业劳均生产率；推进农民就业非农化，加快郊区农民市民化。
六、基础设施
23、规划先行，实现基础设施规划在市域范围全覆盖。根据郊区“三个集中”要求，围绕新城、新市镇和重点产业园区，优先安排基础设施建设，集中多种资源、多种条件，促进人口、城镇和产业的集中集聚。
24、充分发挥轨道交通对城镇建设和人口、产业布局的导向和推动作用。城镇的规划布局要根据市域轨道交通网络规划，充分结合轨道交通站点，建设合理、便捷、高效的换乘枢纽和公交换乘站。
郊区城镇的公路网络要与市域高速公路网络合理衔接，新市镇布局要尽量避免跨越高速公路和干线公路。要加快完善区域道路交通网络，加强与中心城和对外交通的衔接。市域交通要实现“15、30、60”的目标，郊区城镇各主要功能区的机动车能在15分钟内进入高速公路网。
25、郊区城镇提倡“绿色交通”。新城和新市镇应设置各种明显的交通指示标志标牌，建立健全无障碍设施系统。新城内路网建设要处理好人车分流、机非分流、快慢分流，具备较完善的城区公交系统，并建立非机动车交通网络。
26、加快郊区信息化的进程，提高郊区信息基础设施建设水平，逐步实现宽带接入网和移动通信网全覆盖。根据城镇的人口规模和服务标准，合理配置邮政支局和邮政所。
27、郊区城镇以天然气供应为主。具备条件的直接供应天然气，其他地区可先以液化石油气（LPG）小区汽化供应作为过渡，但必须以天然气标准作为规划设计依据。
28、根据《上海市供水专业规划》的总体要求，加强水源地的保护。近期重点搞好黄浦江上游和长江口水源地的集中整治和保护，供水水源逐步从内河向黄浦江和长江口转移。
郊区新城和新市镇要按照《上海市污水专业规划》，建立雨水和污水收集系统，实行雨污水分流。建立合理分布、相对集中的组团式污水处理设施，所有污水纳入污水处理系统统一处理，并按照污水纳管标准进行预处理后，纳入城市污水管网；污水处理厂按污水专业规划布点设置，郊区污水处理率逐步达到70%以上。
29、统筹考虑全市水系规划，加强防洪减灾设施建设。新城和新市镇雨水管网按1－3年一遇暴雨重现期标准配置；防洪设施按照流域50年一遇防洪标准配置。到2020年，黄浦江上游地区达到防御太湖流域百年一遇防洪标准。保护郊区现有河道水系，未经批准，不得随意填埋河道。郊区河道水面率达到10%左右，镇区范围内规划河道水面率原则上不得少于现状水面率。
30、郊区城镇地下管网实行统一规划。重点新城和新市镇要创造条件逐步推进市政共同沟建设。城镇区内电力电信等各类架空线原则上入地敷设。
消防、人防、抗震等其他防灾设施按照相关专业技术规范配置。
七、公共服务
31、加快公共设施、社会服务设施建设向郊区转移。高起点规划、高水平实施，完善新城和城镇的医疗、教育、文化、娱乐等配套设施，充分体现郊区城镇特别是新城公共服务设施的完整性和先进性。
32、搞好文化、体育设施建设。新城要设置专业电影院、专业剧场、文化馆、图书馆、艺术展览馆、博物馆、少年儿童图书馆等高标准的文化设施，设置包含标准体育场、体育馆、室内温水馆等设施的一流综合体育健身中心。
新市镇要设置综合性文化中心，并按标准配置游泳馆、训练房、健身场所等体育健身设施。
33、完善市域高校布局结构。以重点大学为核心，建设若干个同国际接轨、世界一流的大学（科教）园区，并紧密结合郊区重点城镇和产业发展，形成新型的产学研一体化布局结构。每个区县都要设置社区学院、高标准示范性中等职业技术学校、特殊教育学校和以少年宫、少科站为基础的学生活动中心。新城要建设现代化寄宿制高中、高标准的九年一贯制学校和中等职业学校。
34、按照基本医疗服务的可及性要求，配置高标准的医疗卫生设施，建设完善的郊区公共卫生体系。三级医院按照全市区域卫生规划统一布局；二级甲等医院服务区县居民，逐步建设成为区域卫生中心；郊区城镇卫生院要逐步转制为社区卫生服务中心，每个社区卫生服务中心服务人口为8－10万人。郊区新城按标准配建区县疾病控制中心，各城镇社区卫生服务中心能够满足社区疾病预防控制的功能要求。每个城镇配建养老机构、精神卫生工疗康复设施等社会福利机构。
35、重点发展组合型大型商业设施。在郊区合理设置若干个综合型和专业型农产品中心批发市场。新市镇商业要根据产业主导型、交通枢纽型、旅游主导型、现代居住型等不同的特点，构建具有合理业态结构和布局结构的商业设施。新城和人口规模较大、辐射力较强的新市镇适度设置大型购物中心和大型综合超市，以满足当地消费需求。
八、生态环境
36、加大郊区环境保护力度。严格执行《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》的有关规定，从源头上防止污染和生态破坏。积极推进污水收集和污水处理厂建设，加快郊区城镇生活污水纳管处理，大力推进工业园区集中供热或采用清洁能源，加快工业区污水处理厂建设，切实控制工业污染。以减量化、资源化、无害化为重点，全面提高郊区固体废物收集、利用和处置水平。新城设置独立的垃圾分类收集设施和运输设备，并建设为所在区县服务的生活垃圾处理厂。新市镇配建生活垃圾收集、中转、运输设施，有条件的设置具有垃圾分拣功能的生活垃圾中转站。公共厕所等其它环卫设施配置按照国家及本市有关专业技术规范执行。
37、积极推进郊区生态环境建设，构筑郊区生态网络系统。有序推进郊区林地、绿化建设，构筑以“环、楔、廊、园、林”为特征的市域绿化系统，加强对水源地、自然保护区等生态敏感区的保护。在城镇规划区内，规划保留一定的农田作为城市湿地。
郊区城镇人均公共绿地大于15平方米。新城绿地率大于30％，新市镇绿地率大于35％。
38、精心规划区县域和镇域范围内的田园、森林、河川等大地景观，塑造上海郊区的秀美风光。新城和新市镇建设一批具有艺术特色的城市雕塑。
加强对松江、嘉定、南翔、朱家角等郊区历史文化名镇的保护，对尚未列入历史文化名镇的新场、金泽、练塘、枫泾等有历史特色城镇，也要加大保护力度。兼收并蓄、大胆创新，努力营造具有时代特征、地域特点、各具特色的现代城镇空间环境和建筑风貌。
九、配套政策
39、从计划、规划、土地、建设和配套各个环节，进一步深化和完善各项对策措施。通过政策聚焦、形成合力，推进郊区“三个集中”战略的实施。
40、结合郊区规划建设要求，尽快编制完成覆盖市域范围的专项系统规划。根据“三个集中”的要求和郊区城镇发展的阶段目标，研究制定交通和重大基础设施的实施推进计划，为郊区发展提供支撑和导向。
41、研究制定农民宅基地置换、农民进镇购买住房、就业与社会保障、人才引进、财政扶持等优惠政策。加强政策引导和宏观调控。
42、分类指导，区别对待，合理确定郊区工业研发用地和生产用地的建筑容积率。集约使用土地，切实提高单位用地产出率，促进郊区工业园区土地的可持续利用。
43、试点先行，稳步推进。力争在宅基地置换、农村建房管理、零星工业点归并等难点问题和关键环节上有所突破。
十、规划管理
44、进一步完善郊区规划管理体制。依托“两级政府、两级管理”的体制优势，明确界定市、区县两级规划部门在规划管理中的职责分工，不断建立和完善郊区规划运作机制，全面推进规划法制建设，为郊区“三个集中”战略的有效实施提供体制、机制和法制保障。
45、郊区的区县规划管理部门要提高依法行政水平，优化人员结构，充实管理力量，加强能力建设，严格执行各类规划，建立具有全局观念和创新意识，政治素质高、业务能力强的高素质的管理人员队伍。
46、加强非建设用地的规划控制。加大对非规划建设用地范围内开发建设活动的控制力度，严禁占用绿地、林地、水源地等永久性生态空间。
47、加强工业园区规划管理，严格执行经法定程序批准的工业园区规划。工业园区规划布局调整必须严格按法定程序报批。
加大零星工业点调控力度。在规划工业园区以外，因特殊需要拟新建、扩建的零星工业项目，各区县和各部门一律不得单独审批，必须由市发展改革委、市经委、市农委、市规划局、市房地资源局和市环保局共同认定。
48、加强农村建房的规划管理。合理规划居民新村布局，落实行政村、自然村归并目标计划。积极推进郊区居民新村建设规划的编制，居民新村建设规划由区县规划管理部门审批，区县可以委托镇政府进行农民建房的项目管理。在居民新村规划区以外，原则上不准分散布点建房。
49、实行最严格的耕地保护措施。坚决执行基本农田保护制度，严格执行本市土地利用总体规划。
加强发展备用地的规划管理。对于区域总体规划、城镇总体规划或产业园区总体规划明确的发展备用地，不得自行开发建设。确需对发展备用地进行开发建设的，需报原规划批准机关批准后，方可启动建设。
50、本规划纲要自市政府印发之日起实施。郊区规划编制、管理、建设，必须符合本规划纲要。
本规划纲要由市规划局负责解释。