沪府发〔2003〕55号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

现将《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划》（2003年-2005年）印发给你们，请按照执行。

二○○三年八月十五日

上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2003年-2005年）

为了贯彻《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，落实全国防治非典工作会议精神，进一步完善本市公共卫生体系，提高城市应对突发公共卫生事件的能力，更好地保障人民群众身体健康和维护城市安全，特制定本行动计划。

一、背景情况

近几年来，在市委、市政府高度重视和各方面的共同努力下，本市公共卫生体系建设取得了重大的进步。1996年，本市在全国率先成立了市卫生局卫生监督所，1998年又在全国率先成立了市疾病预防控制中心（CDC）；1998年起，全市地段医院分步实现向社区卫生服务中心的职能转变。目前，本市共有预防保健机构89个，三级和二级公立医院167所，社区卫生服务中心101所、乡镇卫生院128所。全市公共卫生机构功能正在逐步由传染病防治向传染病和慢性非传染性疾病防治并重拓展,已初步构建起由疾病预防体系、医疗服务体系和卫生监督体系组成的公共卫生体系框架。与此同时，本市有效控制了病毒性肝炎、伤寒等6种传染病，甲乙类传染病发病率降至242.56/十万，血吸虫病、脊髓灰质炎等12种传染病已被消灭；在保障2001年APEC会议的顺利召开特别是在抗击“非典”的斗争中，上海的公共卫生体系发挥了积极的作用。

但是，从建设现代化国际大都市的要求来看，从应对今后可能出现的各种传染病和慢性非传染性疾病的严峻挑战来看，本市公共卫生体系仍存在明显差距和薄弱环节：一是卫生总投入不足，公共卫生经费偏低，制约了公共卫生事业的发展；二是公共卫生管理体制还不顺，资源整合和协调性较弱，资源利用效率和研究水平有待提高；三是公共卫生人员整体专业素质和技术水平难以适应新形势的需要，高水平专业人才较为缺乏，医护人员的预防意识和预防医学知识培训亟待加强；四是公共卫生基础设施薄弱，信息管理上缺乏现代化手段，信息传输网络不健全；五是突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力须加强；六是市民对疾病预防的重视程度不够，全社会的公共卫生理念需要进一步增强。

2003年突如其来的“非典”给了我们重大警示：公共卫生问题已经不再仅仅是卫生问题，而是国家安全和城市安全体系的重要组成部分。一个没有足够强大公共卫生体系的城市，从一定程度上说，是一个安全设防不严密的城市，难以抵御各种严重传染性疾病等生物因素的侵袭。上海在大力推进现代化建设的进程中，必须坚持经济与社会协调发展，统筹城乡经济社会发展，不断加强公共卫生体系建设，构建起保障人民群众身体健康和维护城市安全的屏障。

二、指导思想、主要原则和目标规划

（一）指导思想

公共卫生体系建设工作关系到最广大人民的切身利益。要以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，树立全面的发展观，调动政府、社会和个人三方面的力量，以人为本，进一步健全公共卫生组织，加强公共卫生基础设施建设，完善运行机制，提高突发公共卫生事件的应变能力，切实保障广大市民的身体健康和生命安全，维护社会稳定、经济发展和城市安全，促进上海社会主义现代化的建设。要确保和增加政府对公共卫生的投入，调整卫生投入结构，发挥市场机制的积极作用；坚持常态运行机制和应急运行机制相结合，硬件建设与软件建设相结合；依托预防控制、医疗救治、卫生监督三大支柱，形成法制、政策、信息、人力、科技等多重保障。

（二）主要原则

1、政府主导，社会参与。充分发挥政府的主导作用和促进社会的广泛参与，突出公共卫生体系建设的公共性和社会性。既要履行政府责任，明确卫生行政部门作为主管部门的地位，发挥卫生专业机构的核心作用，又要广泛动员全社会参与，充分发挥社区和爱卫会、红十字会等组织及社团的积极作用，积极运用市场机制，扩大社会参与，加强资源整合，不断提高资源利用效益。

2、预防为主，防治结合。既要切实加强预防网络建设，大力推进“健康城市”建设，有效预防各种传染性疾病的发生和蔓延，又要努力改善医治条件，不断提高救治水平，有效防止院内交叉感染。

3、条块结合，以块为主。既要发挥各职能部门的重要作用，更要发挥各区县和社区的主动性、积极性和创造性。要在“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制的框架下，推进各级公共卫生机构的建设，有效防范各种传染性疾病。

4、平战结合，应急优先。既要着眼于长远建设，打好基础，养好精兵，实施常态、长效管理，推动可持续的公共卫生事业发展，又要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。

（三）目标规划

到2010年，本市将基本建立结构合理、功能完善、机制健全、运行高效，具备一流人才、一流设备、一流管理、一流水平，与上海现代化国际大都市地位相适应的政府主导、社会参与的公共卫生体系，切实保障广大市民身体健康和生命安全，维护社会稳定和经济发展，并满足在上海举办的世博会对卫生保障的需要。

要围绕上述总体目标，实现阶段性目标：到2005年，完成公共卫生体系主体框架和重点项目的建设，初步建成应急控制系统、信息系统、预防控制系统、医疗救治系统、人才培养和科学研究系统、卫生监督系统、社会支持系统，显著提高公共卫生机构基础设施建设和必要的技术装备水平，显著提高突发公共卫生事件的应变与控制能力，显著提高公共卫生服务队伍的素质与能力，显著提高社会参与公共卫生事务的程度与能力，努力保障城市公共卫生安全。

三、主要任务

到2005年，本市公共卫生体系要初步建成七个系统：

（一）应急控制系统

公共卫生应急控制系统是应对突发性公共卫生事件、平战结合的指挥控制系统，有三个结口对外连接：对上与城市应急指挥中心，即市级决策指挥机构连接；对下作为卫生系统的指挥中心，平时做好预案编制和演练，发生突发公共卫生事件时，调动全市卫生资源，及时组织现场处置和医疗救治；横向与多重社会支持保障相衔接。

（二）信息系统

信息系统包括一个平台、两级网络、六个数据库、七个应用系统。根据“条块结合、以块为主”的管理原则，以信息技术为支撑，突出建设全市疫情信息网络，建立起具有一流水平，功能完善，网路畅通，反应灵敏的市、区公共卫生分级管理系统，覆盖预防控制、医疗救治、卫生监督三大系统，向下延伸到社区、镇、村。平时为本市的公共卫生管理和医疗服务提供信息支持和技术保障；紧急状态时，便捷地转为突发卫生事件应急处置支持系统。信息系统建设主要依托社会公共信息平台和全市医疗卫生单位现有的内部信息网络。

（三）预防控制系统

预防控制系统的主干包括市CDC、各区县CDC和社区（乡镇）卫生服务中心。市CDC负责全市人群公共卫生危险因素的监测和疾病预防控制，包括为公共卫生提供决策支持和技术方案，开发公共卫生适宜技术，对区县CDC进行业务指导和开展公共卫生科学研究。区县CDC在市CDC指导下，实施危险因素监测、开展流行病学调查、采取疾病预防控制措施、负责辖区内疾病预防控制工作的技术培训和指导。社区卫生服务中心由地段医院和乡镇卫生院转制，形成全市的社区疾病控制网络。要实现专业与社会相结合，注重依靠各级政府组织和社区自治组织，发挥社会中介组织和企事业单位的作用，落实以块为主、条块结合的疾病防治工作。建设的重点是加强系统的监测、预警能力，提高技术水平和控病能力，有效预防和控制各种传染性疾病和慢性非传染性疾病，防范和及时处置各种突发公共卫生事件。

（四）医疗救治系统

该系统由四部分组成：一是市、区传染病定点医院；二是综合性医疗机构的传染病科；三是城市医疗急救机构；四是应对除传染病以外的其他生物、化学、职业中毒、食物中毒、意外伤害、核辐射等突发公共卫生事件的医疗救治机构。要完善原有的卫生体系，初步建成与亚洲一流医疗中心城市要求相适应的公共卫生医疗救治系统，为各种公共卫生事件提供及时、可靠的医疗救治保障。

（五）人才培养和科学研究系统

人才培养系统是公共卫生体系建设的重要组成部分。包括学科带头人、预防控制人员、卫生监督人员、全科医师、突发公共卫生事件应急处置等5支队伍。建设的重点是不断提高这五支队伍的素质和能力。

科学研究系统是应对公共卫生事件的技术保障，包括开放运作的市CDC、市公共卫生中心、高等院校和科研机构实验室、社会实验室四个部分。要构建公共卫生实验室平台，建成门类齐全、设备精良、技术先进、运转高效的现代化实验室，充分利用全市实验室资源、教科卫人才资源，全面提高检验、检测及科研能力，为疾病预防控制、医疗救治、公共卫生监督、预防医学研究及突发事件应急处置提供实验技术支持。

（六）卫生监督系统

卫生监督系统是公共卫生疾病预防和控制系统得以有效运作的重要保证。包括市卫生监督所和19个区县卫生监督所（署），构成垂直管理、横向协作的全市卫生监督网络，共同保障全市的安全。市卫生监督所开展市级层面卫生监督执法，指导、督促区县卫生监督所（署）开展卫生监督执法，为区县卫生监督所（署）提供信息支持；区县卫生监督所（署）主要完成区县卫生监督执法任务。卫生监督系统建设要努力实现装备齐全、人员精干、反应迅速、执法有力。

（七）社会支持系统

社会支持系统主要是依靠政府统筹协调和社会各方参与配合，按照平战结合的要求，调动各种资源，确保公共卫生体系建设和运转。要综合利用经济、政治、法律等手段，建立健全组织和动员市民群众参与公共卫生工作的有效机制，建立健全调动全社会人力、物力和财力应对突发事件的有效机制。在应对突发公共卫生事件时，社会支持系统在市应急指挥中心的统一协调下，做好社会各项相关工作。

四、重点建设项目

本市公共卫生体系要建设好三个重点项目、三个网络、三个工程。

（一）三个重点项目

1、市疾病预防控制与应急中心

加强市CDC硬件建设，重点是改善装备设施和增强预警能力，使其成为国内一流的疾病预防控制机构。

2004年，完成“十五”卫生基建规划既定的市CDC新业务楼和一批现代化实验室的建设。

改造市CDC老业务楼，规划建设市公共卫生应急中心。市公共卫生应急中心实行集中办公，配备必备设施，确保对公共卫生事件进行紧急处置和实时监控。

2、市公共卫生中心

加快地处金山的市公共卫生中心建设，使之成为环境优美、设施先进、国内一流，在国际上具有一定影响力，集传染病临床、公共卫生科研和培训为一体的公共卫生基地。

2003年12月底，完成地下网管铺设和500张床位的病房楼建设。

2004年1月底，完成其他主要设施的建设。

2004年第二季度基本建成启用。

2004年底，建成与市CDC共享的相关实验室。

3、市肺科（职业病）医院

通过建设，使该院成为条件较好、水平一流的结核病、职业病定点收治医院，成为应对发生生物和化学伤害、核辐射、职业中毒等突发公共卫生事件时的定点收治医院。

在本市“十五”卫生基建规划基础上，2003年完成市肺科医院门急诊楼的改造。同时，加强关键科室的设备和学科建设，进一步提高医院的学科水平和救治能力。

（二）三个网络

1、预防控制网络

在重点建设市CDC的同时，进一步加强区县CDC的建设，提高区县CDC在危险因素监测、流行病学调查等方面的能力；加强社区卫生服务中心等预防机构的建设，健全全市的预防控制网络，有效落实各项疾病预防控制措施。

2004年，各区县政府根据实际情况，按统一标准完善区县CDC建设，增加业务用房；第一季度完成必要设备的添置。

2003年，有关区落实市区9个社区卫生服务中心补点任务。

2003年-2005年，根据市委、市政府关于本市贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》的实施意见，在已经完成10个乡镇卫生院标准化建设试点的基础上，完成郊区各区县全部乡镇卫生院标准化建设并转为社区卫生服务中心，将工作重点转移到六位一体服务上来。其中，2003年，先落实40所乡镇卫生院标准化建设转为社区卫生服务中心。进一步健全社区基层网络，形成公共卫生体系的网底，完善公共卫生相关职能，落实以块为主、条块结合的疾病防治工作。

依靠“两级政府、三级管理、四级网络”，在各街道和小区，组织一支比较完善的有一定数量的疾病预防社区志愿者队伍，不断提高社区居民的防病意识和防病能力。

2、卫生监督网络

重点建设市、区县卫生监督所（署），进一步提高公共卫生监督机构和人员的水平和监督能力。

2004年，市卫生监督所增配必要的监督装备，提高监督能力。

各区县政府按全市统一标准完成区县卫生监督所（署）建设，落实卫生监督员编制和人员经费，落实日常监督抽检经费。

各区县完成社区卫生服务中心的卫生监督员队伍培训，在区县卫生监督所（署）指导下开展工作。

2003年-2005年，各街道组织一支以志愿者为主、由卫生部门负责培训的社区卫生监管员队伍。

3、医疗救治网络

在建设市公共卫生中心的同时，加强对华山医院、瑞金医院、市六医院、曙光医院、新华医院、儿科医院等6所市级医院传染科的建设，政府给予必要的经费补助，2004年完成；加强这些医院的传染病学科建设，进一步提高学科水平。

2004年，由相关区县完成浦东新区传染病医院、闸北区市北医院、奉贤区古华医院、杨浦区安图医院、南汇区南华医院等5所区级传染病医院的改造和建设；黄浦区政府通过资源盘整，规划改建黄浦区传染病医院。市财政给予适当补助。

各区县政府负责完成1家指定医院隔离留观室的建设，平时作为普通病房使用，传染病爆发流行时则作为专用隔离病房。

2003年－2004年，全市综合性医疗机构分批建成相对独立的传染病专用门诊，包括发热门诊、肠道门诊和肝炎门诊。

区县中心以上综合性医院分批完成急诊科建设；以三级综合性医院为依托，建成2个心脏急救中心、1个脑外急救中心、1个烧伤急救中心、2个急性创伤急救中心。

市急救中心增配一批监护型救护车和普通型救护车。

2005年，郊区区县急救站增配一批普通型救护车。

结合立体救治项目建设，建成华山或瑞金医院直升机停机坪，直升机可与社会资源共享。

（三）三大工程

1、卫生信息工程

2003年-2004年第二季度，按照“分级管理，资源共享”的原则，建成覆盖全市卫生系统的公共卫生网络信息平台和市、区县二级网络，保留与外部机构通信及数据交换接口，实现信息的资源共享。其中，市卫生局信息中心负责建设连接市卫生局、市CDC和卫生监督所和市级医疗机构专用网络，区县卫生局负责建设连接区县相应单位的专用网络。

由市卫生局信息中心牵头，会同相关部门和各区县在充分利用已有资源和信息化建设成果的基础上，建成相互关联、资源共享的人口信息、卫生资源、医疗服务、疾病监测、卫生监督、医学情报等六大数据库。

市卫生局信息中心负责建立指挥决策系统、监测预警系统、突发事件报告系统、应急处置系统、资源保障系统、专家咨询系统、公众交流系统等七大应用系统。

2004年第三季度-2005年第二季度，完善突发公共卫生事件应急信息支持系统的有关功能，并开展推广工作。

2、人才建设工程

培养和引进30名左右预防医学学科带头人，其中若干名学科带头人在国内形成较大影响力；逐步培养100名左右优秀中青年重点人才。

建立一支200-300人左右规模的，由市CDC、市卫生监督所以及本市三级综合性医院各有关学科业务骨干组成的市级突发公共卫生事件应急处理队伍；各区县相应建立一支应急队伍。这些人员平时在各自岗位上从事专业技术工作，定期进行应急知识、技能培训和应急演练；发生突发公共卫生事件后，能够按统一指挥，迅速组织开赴现场，及时开展救治和流行病学调查工作。

提高预防控制和卫生监督在职人员的业务水平和专业素质，大力增加志愿者数量，壮大公共卫生人员规模。到2005年，公共卫生人员达到每万人口4.73人，其中卫生监督人员达到每万人口1.3-1.6人。

加快全科医师培养，强化预防医学知识培训，发挥全科医师在公共卫生工作中的作用。到2005年，社区全科医师数量不低于社区医师总数的四分之一。

从2003年起，高等医学院校要扩大公共卫生本专科生和研究生的招生数量，并有计划地对现有在岗各类公共卫生人员进行培训。

到2004年，完成全市医院医务工作者的预防医学知识与技能的培训，全面提高医院的疾病预防能力。

3、科技工程

充分利用上海生命科学领域现有的科技资源和科研力量，筹建上海公共卫生研究中心。将中国科学院在上海的有关研究机构、高校、医院和CDC的研究力量组织起来，建立和完善公共卫生体系的技术支撑平台，布局一批重大重点科研项目，建立和健全科技资源、信息共享机制，为上海公共卫生体系的建设储备一批技术、培养一批队伍奠定基础。

重点布局3个技术平台：一是生物、化学样品采集和储备技术平台，二是快速鉴定识别技术平台，三是药物、疫苗等研发技术平台。到2003年底，完成有关重点实验室的筹备工作；2004年底，建成2-3个重点实验室。

前瞻性地布局一批重大重点科研项目，加强对可能发生的化学、生物危害的快速检测、疫苗、治疗药物的研究开发，力争尽早在诊断、治疗、防疫、免疫等方面取得突破性进展。

建立化学、生物危害应急专家咨询系统，为重大国际性活动、应急战备和突发事件的处理提供信息和实用措施。

建立3个技术平台之间的对话机制，实现科技资源和信息的共享。通过择优委托或布置保密课题等方式，加强对有关咨询专家和三个技术平台的支持。

五、具体措施

（一）加强对公共卫生体系建设的领导

确保人民群众健康和生命安全是各级政府的重要职责。各级政府要将公共卫生体系建设纳入国民经济和社会发展的总体规划，建立健全公共卫生工作责任制，有关职能部门要切实推进公共卫生体系建设。各有关部门要明确职责，协调配合，确保建设任务按期完成。对未按要求落实措施和完成任务的，要追究有关部门和当事人的责任。

（二）健全公共卫生法规规章，依法加强监管

加强公共卫生立法，为公共卫生体系建设和公共卫生事件处置提供法律保障。围绕重点推进和优先实施的领域，按法定程序加快研究制订与核辐射、化学损害等有关的公共卫生法规和规章，制订《上海市实施突发公共卫生事件应急条例细则》，开展公共卫生的地方立法调研，推进公共卫生法制化进程。

强化公共卫生监督执法。推进市、区县卫生监督垂直管理改革。加强公共卫生执法装备，确保经费投入和队伍编制。建立对公共卫生违法行为的有奖举报制度，形成公众参与机制。加强执法相对人的法制教育，强化对有关卫生机构和企事业单位的制约机制。加大公共卫生监督执法力度，依法打击违法犯罪行为，推动公共卫生依法治理。

（三）改革公共卫生投融资机制

在保证公共卫生项目建设经费的同时，改革公共卫生投融资机制，形成政府投入为主、盘活存量和社会投入等多元化投入格局，确保疾病监测、传染病治疗、卫生执法等公共卫生核心业务的运行经费，努力实现公共卫生技术人员的收入不低于全市医疗机构专业技术人员的平均水平。积极探索公共卫生机构收支两条线改革，规范公共卫生机构仪器设备向社会开放和收费行为，提高资源使用效益。逐步提高社区预防保健经费，到2005年达到每个居民每年20元，市财政对困难的区县给予适当补贴。

引入市场竞争机制，提高资金的使用效益。探索政府购买服务的模式，将可由市场提供的公共卫生服务项目交给市场，鼓励各种市场主体参与竞争，并逐步将公共卫生机构中的此类业务向市场转移。

（四）整合体制内外资源，实现资源共享

突破体制界限，推进高校和CDC等公共卫生机构人才资源共享，通过工作人员互相兼职等形式，挖掘潜力，优化组合。建立各医疗卫生单位、高等院校、研究机构的资源共享机制，建立涵盖CDC、公共卫生中心、高校、社会的开放式实验室平台，通过项目合作、人员兼职、设备共享，充分利用卫生系统内、外各种资源。完善专业与社会相互结合、专业与专业相互支撑的公共卫生体系。

推进卫生资源配置结构的战略性调整，加大卫生资源结构调整力度，加快存量资源向公共卫生领域的转移，合理配置卫生资源。按照区域卫生规划要求，国有资产可以不同形式、不同程度地退出部分公立医疗卫生机构，将一部分退出兑现的资金集中投入公共卫生体系的建设。

（五）加强公共卫生宣传教育，深化健康促进工作

通过各种方式，广泛开展卫生科普知识宣传，提高全社会的公共卫生意识，使广大市民增强自我保健意识。深入开展爱国卫生运动，倡导良好的卫生习惯，革除陈规陋习，增强市民健康素质。加强全民公共卫生道德教育，普及公共卫生法律知识，使广大市民讲究公共卫生，注意公共行为，遵守公共道德，维护公共环境。

电视、广播、报刊、网站和其它新闻媒体要增加公共卫生和健康知识的节目栏目和播放时段，加强公共卫生宣传，普及大众健康教育。

要以建设“健康城市”为载体，运用有关社会组织的力量，大力开展健康促进活动。要制定全市长期的和年度的公众健康促进规划和实施方案，明确目标、进程、监测、评估等工作内容。要组织专家深入社区，宣传健康知识，进行健康行为引导。中小学要开设有关市容环境卫生和个人卫生等知识的基础教育课程，让孩子们从小接受保护环境行为规范的教育，形成良好的行为习惯。要制定开展人人参与的全民体育健身计划，增强市民体质，有效预防疾病。各级预防保健机构、爱卫办和工、青、妇等群众团体要发挥桥梁和纽带作用，通过开展群众性的公共卫生宣传教育和公益活动，不断提高公众的公共卫生意识，营造全社会重视公共卫生的良好氛围。