沪府发〔2003〕75号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于进一步加强城市规划管理、实施〈上海市城市总体规划（1999年-2020年）〉的纲要》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○三年十二月二十四日
关于进一步加强城市规划管理、实施《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》的纲要
2001年5月国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》（以下简称“城市总体规划”），明确提出要把上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。认真实施城市总体规划，是当前及今后较长时期内上海城市建设和城市发展的重要任务。为进一步明确实施的重点和步骤，不断完善城市规划体系、规划管理体制，加强城市规划管理及法制建设,特制定本纲要。
一、提高认识，明确城市总体规划实施的指导思想和基本原则
(一)充分认识实施好城市总体规划的重要意义
城市总体规划明确了上海的城市性质、战略目标、发展方向，描绘了未来近20年上海城市发展的蓝图，是指导上海城市建设和经济社会发展的总纲。实施好城市总体规划，对于加快建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一，具有非常重要的意义。
(二)实施城市总体规划的指导思想和基本原则
1、指导思想
树立全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，全面实施“科教兴市”战略，认真贯彻“科技是第一生产力、人才是第一资源”思想，加快建立与国际大都市相适应的新型产业体系、以“三港两网”为骨架的现代化城市基础设施体系、以促进人的全面发展为中心的社会事业体系、与知识经济相适应的城市创新体系，整体推进国际化、市场化、信息化、法治化，在大力提升企业核心竞争力、国有经济主导竞争力、区域经济整体竞争力和城市综合竞争力的基础上提升国际竞争力，坚持开创性、坚韧性、操作性的有机统一，以举办一届出色的世博会为动力，推动城市能级提升和布局调整，继续加快浦东功能开发，加快推进现代化国际大都市和“四个中心”建设。
2、基本原则
——坚持全面发展，促进经济社会发展相协调。在加快经济发展的同时，必须加强社会事业发展规划，大力发展科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业，坚持以人为本，促进经济、社会和人的全面发展。
——坚持区域协调发展，促进城郊一体化和长江三角洲地区联动发展。立足于6340平方公里市域,统筹安排人口布局、产业布局、城镇布局和重大基础设施建设；中心城区坚持“双增双减”，增加绿化、增加公共空间，减少容积率、减少建筑总量；郊区积极推行“三个集中”，加快工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中。积极推进长江三角洲城市群的联动发展，加强上海的交通网络、产业布局、能源建设和环境保护与长江三角洲的衔接和联系。
——坚持可持续发展，促进经济、社会发展和人口、资源、环境相协调。始终把改善环境摆在城市规划和城市建设的突出位置，高标准、严要求，在产业布局、城镇发展、土地开发和基础设施建设的各个方面，加大环境保护和土地等资源有效利用的力度，使城市发展和资源、环境容量相适应，促进人与自然的和谐发展。
——坚持保护与开发并重，弘扬城市的历史文化。把历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护作为城市规划工作的重要组成部分和当前规划工作的重中之重，按照“全面规划、整体保护、积极利用、依法严管”的原则，完善保护规划，健全保护法规，严格保护制度，在旧区改造和城市新一轮发展中，既创造时代精品，又延续城市的历史文脉。
——坚持体制创新与依法管理相结合，不断完善特大城市规划管理体制。按照“两级政府、两级管理”的要求，完善城市规划体系和规划管理体制，加强规划法规建设和依法管理，强化社会监督，鼓励公众参与；把上海城市规划管理全面纳入法治化轨道。
二、优化人口布局
(一)加强人口综合调控。人口增长要与经济、社会发展需要和资源、环境容量相适应，充分考虑城郊一体化进程加快、长江三角洲城市群联动发展、交通体系不断完善和人口综合调控等因素对人口增长的影响，按照2020年全市总人口2000万左右规模，统筹安排城市规划。严格控制户籍人口增长，合理调控非户籍常住人口规模，加强流动人口管理。
(二)严格控制中心城区人口数量，加快中心城区人口向郊区疏解。2010年,中心城区常住人口力争控制在850万左右；2010年至2020年,进一步加大人口控制力度。
(三)加大郊区城镇吸引力度，促进郊区城镇人口集聚。创造良好的居住、交通、生态环境和就业机会，吸引人口向郊区城镇集聚，促使人口在市域范围内合理布局。
三、优化城镇布局
（一)完善市域城镇体系。市域城镇体系由中心城、新城、中心镇和一般镇组成。中心城区规划要精心设计、力求完善，充分体现国际化大都市的繁荣繁华，并不断增强辐射和服务功能。郊区城镇要高起点、高标准规划，促进组团式发展，注重城镇特色和风格，形成布局合理、层次分明、功能完善、有序发展的市域城镇体系，充分发挥郊区城镇在人口集中、产业集聚、土地集约利用中的重要作用。切实防止中心城区蔓延式发展和郊区沿交通线无序开发。
(二)集中力量建设新城。突出重点、有序推进，加快郊区基础设施和环境建设，依托大交通和大产业支撑，规划建设若干个城市功能完善、产业结构合理、人口规模在30万以上的新城，充分发挥规模效益。
(三)稳步发展中心镇和一般镇。依托工业园区、高速公路节点和轨道交通站点，充分利用各城镇的历史基础和发展优势，集中建设一批相对独立、各具特色的小城镇。
(四)加快归并农村自然村落和居民点。加强农村居民点规划与管理，积极调整规模小、布局散、占地多、环境差的农村自然村落，加快推进居民点归并，大幅度减少农村居民点数量。
四、优化产业布局
(一)加快全市产业布局调整。坚持“三、二、一”产业发展方针，继续巩固二、三产业共同推动经济增长的格局，增强产业的国际竞争力。中心城区进一步完善和强化金融、商贸、信息、管理等功能，大力发展现代服务业，适度发展无污染、高附加值都市型工业，加快老工业区改造和升级；郊区进一步加快推进重大产业基地和工业园区建设，重点发展高新技术产业和现代制造业，积极发展现代化都市型农业。各区（县）要根据自身功能定位和发展优势，发展各具特色的产业，形成错位竞争、协调发展的新格局。
(二)加快推进重大产业基地、国家级和市级工业园区建设。集中力量建设微电子产业基地、国际汽车城、上海化工区、精品钢铁产业基地、临港新城产业基地和上海船舶产业基地。继续推进“1＋3＋9”国家级、市级工业园区建设。充分发挥高新技术对产业发展的带动作用，加强软件、生物医药等高新技术产业及研发创新基地建设，推动上海产业层次的提高。进一步改善投资环境，提高服务水平，加强产业集聚，形成具有国际竞争力的产业链和产业集群。
(三)整合乡镇工业区,归并乡镇零星工业点。结合乡镇行政区划调整，逐步归并乡镇及乡镇以下的工业区及零星工业点，进一步提高工业布局的集约化水平和规模效益。
五、加强城市环境建设
（一)优化城市生态布局。根据人与自然和谐发展的要求，加大生态环境建设的力度，形成市域范围内城市建设用地、农业用地、生态绿地与林地各约占三分之一的格局。
（二)严格控制中心城区的开发建设容量。根据“双增双减”的要求，中心城区住宅和商业办公新开发地块的净容积率分别按照低于2.5和4的标准进行控制，并根据不同的功能、景观、环境、风貌等条件，划分不同等级的开发强度分区，在控制性编制单元规划中采取不同的控制标准和管理办法。
(三)加强城市生态景观建设。继续推进中心城区大型公共绿地和郊区大型片林建设，构筑“环、楔、廊、园、林”绿化系统。2010年城市绿化覆盖率达到40％左右，全市森林覆盖率达到25％左右。加强黄浦江、苏州河两岸和延安路沿线的景观设计，建设生态景观走廊。结合绿化及公共空间规划，加强城市雕塑建设，提升公共环境艺术的水平。
(四)加快黄浦江两岸综合开发。按照“百年大计、世纪精品”的要求，切实加强黄浦江两岸规划和土地管理，坚持高起点规划、高水平开发，把黄浦江两岸建设成为世界级的水景岸线。近期重点开发杨浦大桥与南浦大桥之间的黄浦江两岸地区；高起点、高标准、高质量编制好世博会场址地区规划，建设好世博园区，为举办一届最成功、最精彩、最难忘的世博会创造条件；加快编制南、北延伸段控制性详细规划，加强规划和土地控制，根据条件逐步开发。
(五)把崇明建成生态岛。按照将崇明作为21世纪上海可持续发展重要战略空间的要求，高起点编制崇明发展规划，处理好生态保护与开发建设的关系，加大崇明环境建设力度，把崇明建设成为具有国际先进水平的现代化综合生态岛，崇明东滩自然保护区建设成为国家级自然保护区。
(六)加大环境保护力度。加快中心城区和郊区城镇污水收集管网和污水处理设施建设，污水处理率达到70％以上。加快清洁能源替代，控制煤炭消费，鼓励使用天然气、电力等清洁能源，严格控制和治理机动车尾气和扬尘污染，空气质量指数二级和优于二级天数占全年比例达到90％左右。以减量化、资源化、无害化为重点，全面提高固体废物收集、利用和处置水平。
六、加强城市基础设施建设
(一)以“三港两网”为重点，加快推进枢纽型、功能性、网络化基础设施建设。加快推进深水港、航空港、信息港和陆上交通网、内河航道网建设。积极推进与长江三角洲地区互联互通的交通通道建设，加快构筑长江三角洲城际快速交通网络。
(二)加快城市现代化综合交通体系建设，提高交通管理的现代化水平。坚持公共交通优先原则，大力发展大容量轨道交通，力争到2010年建成轨道交通基本网络；完善中心城区路网结构，建成中环线，改造内环线，加快建设新的越江工程，疏通“瓶颈”路段，扩大中心城区交通容量。结合对外交通和轨道交通站点建设，加快建设大型换乘枢纽和社会停车场。积极运用信息化手段和现代化的管理方式，推进交通管理现代化。
(三)加强能源建设，优化能源布局。坚持市内电源建设与市外电源布点同步、控制煤机总量与加快燃机建设同步的原则。2010年前,基本形成以五大市内发电基地为主、两大市外发电基地和若干个其它市外来电为辅的电源布局。加快天然气管网建设和中心城区燃气管网改造，积极推广使用天然气。
(四)建立符合特大型城市特点的综合减灾体系。根据城市可能遭受的不同灾害特点，建立和完善灾害事故紧急处置指挥、保障、防范体系。加强城市地下空间规划，合理利用地下空间资源。
七、加快社会事业发展
(一)基本建立以促进人的全面发展为中心的社会事业体系。大力发展各项社会事业，满足人民群众日益增长的精神文化需要，不断提高市民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，不断提高城市文明程度。
(二)加大功能性社会事业设施建设力度。瞄准世界先进水平，加快建设一批国际一流的教育、文化、卫生、体育设施。完成“2＋2＋X”高校布局结构调整，构筑以复旦大学为核心的杨浦知识创新区，建设以上海交通大学为重点的闵行紫竹科学园区以及松江大学园区、南汇科教园区，做精、做强若干所重点特色高校。建成公共卫生中心和一批现代化综合医院，建设上海市国际医学园区。
(三)加快普及型群众性社会事业设施建设。立足于满足人民群众文化、娱乐、休闲、健身的实际需要，建设一批博物馆、社区文化活动中心、社区卫生服务设施、社区公共体育设施和科普教育基地等普及型社会设施。
八、加强城市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护
(一)建立最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度。把历史文化风貌区和优秀历史建筑保护作为当前城市规划管理工作的重中之重，严格执行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，进一步完善保护规划，健全保护法规，探索保护机制，把上海的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护提高到一个新的水平。
(二)进一步扩大保护范围。加强对中心城区12个历史文化风貌区和398处优秀历史建筑、郊区历史文化名镇和有历史特色村镇的保护。对历史文化风貌保护区，要更加注重区域整体风貌的保持和延续；对优秀历史建筑，要在单体建筑保护的同时，更加注重成片、成街坊保护。加强普查，进一步将有历史文化价值的风貌区和建筑列入保护范围。对市域范围内建筑较有特色、结构较好、具有一定保护价值的各类建筑，予以妥善保护。
（三)严格控制历史文化风貌区、历史文化名镇以及优秀历史建筑保护范围之内及其周边地区的开发。历史风貌区范围内的建设项目要统一审批。要保护并逐步恢复风貌区特色。新建、改建建筑物必须与历史文化风貌区、优秀历史建筑相协调,不得破坏原有风貌。同时,加强风貌区和优秀历史建筑周边的环境景观建设。
九、建立科学、完整的城市规划体系
（一)完善城市规划体系。坚持科学性与可操作性相统一的原则，建立覆盖全市、层次清晰、目标明确、管理有序的城市规划体系。城市规划要增强前瞻性，注重与经济社会发展规划的协调，充分发挥城市规划在城市建设和经济社会发展中的引导和调控作用。
（二)增强城市总体规划的战略地位。城市总体规划重点是确定城市发展的总体战略目标、发展结构、发展重点以及发展策略，是其以下各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、各部门的建设和发展。上海市土地利用总体规划要与城市总体规划相协调，统筹安排、合理利用土地资源。
（三)根据城市总体规划的要求，加快编制中心城区分区规划、控制性编制单元规划和控制性详细规划。
分区规划：以城市总体规划为依据，确定中心城建设和开发强度分区，合理分解人口总量与建设总量，保证城市整体发展结构、城市用地总体布局等全局性目标的贯彻和落实。
控制性编制单元规划：依据分区规划确定的规划原则，结合行政单元、市政社会服务设施网络，合理划分规划单元，把控制性编制单元规划作为城市总体规划落实的重要环节和城市规划管理的重要依据。按照编制单元进一步分解人口与建筑的控制总量，确定土地使用性质、建筑总量、建筑密度和高度、公共绿地、地下空间利用、主要市政基础设施和公用设施等内容，作为编制控制性详细规划的强制性要求，以及城市设计、规划策略等的指导性原则，指导控制性详细规划的编制。
控制性详细规划：依据控制性编制单元规划所明确的强制性控制要求和指导性原则，对编制单元内的土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等作出具体的控制性规定，为建设项目提供管理依据。
（四)根据城市总体规划的要求，加快编制郊区区（县）域总体规划、新城和中心镇总体规划、新城控制性编制单元规划、新城和中心镇控制性详细规划。
郊区区（县）域总体规划：以城市总体规划为依据，确定区（县）域范围内的人口、城镇和产业发展布局、发展重点以及重大基础设施的发展导向，明确新城与中心镇的人口总量、建设总量和环境容量，为区域建设制定空间发展的原则和战略目标。
新城、中心镇总体规划：依据总体规划和区（县）域总体规划，明确城镇空间发展格局、用地布局结构及相关指标。
新城控制性编制单元规划：新城应依据其总体规划制定控制性编制单元规划，其编制原则、内容及要求与中心城区的控制性编制单元规划一致。
新城和中心镇控制性详细规划：新城控制性详细规划以控制性编制单元规划所确定的强制性要求和指导性原则为依据；中心镇控制性详细规划以其总体规划所确定的目标、原则、布局结构为依据，对土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等作出具体的控制性规定，为建设项目提供管理依据。
（五)强化各专业系统规划的编制。各专业管理部门要以城市总体规划为依据，全面编制或修改各专业系统规划。各专业系统规划要从中心城区向郊区延伸，实现市域范围的全覆盖。
（六)加强城市设计和规划环境影响评价工作。城市设计要贯穿于城市规划编制的各个阶段，强化城市设计在优化城市空间布局、塑造城市风貌特色、提升公共环境品质、创造宜人活动空间等方面的作用。历史文化风貌区和优秀历史建筑协调区，黄浦江和苏州河两岸、延安路沿线等景观走廊，中央商务区、重要的商业区及市级主要公共活动中心，必须加强城市设计。认真贯彻《中华人民共和国环境影响评价法》，严格执行规划环境影响评价制度。
十、进一步完善城市规划管理体制
（一)理顺市与区（县）规划管理职责与分工。按照规划决策、执行、监督分离和规划编制、审批、执法分开原则，合理界定市、区（县）两级政府在规划管理中的职责分工，建立符合上海特大城市特点和现代化国际大都市发展要求的城市规划管理体制。
（二)加强市规划管理部门组织规划编制与规划实施监督的职能。市规划管理部门组织编制城市总体规划、中心城分区规划、中心城控制性编制单元规划，会同区（县）政府组织编制区（县）域总体规划、新城总体规划、国家级产业园区总体规划等，组织编制历史文化风貌区、自然保护区等特定区域规划；负责审批区（县）政府组织编制的中心城控制性详细规划、新城控制性详细规划、国家级产业园区控制性详细规划、中心镇总体规划等。市规划管理部门要加强对区（县）政府规划管理工作的指导，加大规划实施监督的力度。
（三)明确市、区（县）政府对建设项目规划管理的职责分工。坚持建设项目管理重心下移，除涉及全市性、系统性、跨区域以及具特殊性的建设项目由市规划管理部门审批外，其它建设项目的规划审批原则上由项目所在的区（县）政府负责。区（县）政府必须严格按照已批准的规划组织实施。
（四)充实和完善市规划委员会的决策职能。市规划委员会代表市政府，对影响全局的重要地区规划、重大项目规划、重要规划调整及规划政策制定等行使决策权。建立健全市规划委员会的专家咨询机制，重要规划由专家咨询委员会先行审议，以提高规划决策的科学性和民主性。
十一、建立政府调控与市场运作相结合的土地开发机制
（一)加强政府对土地一级市场的宏观调控。建立科学、合理、有效的土地开发机制，是城市空间有序发展、城市规划有效实施的根本保证和必要前提。要进一步加强土地管理与城市规划管理的协同，在城市总体规划和土地利用总体规划的指导下，编制好土地利用年度计划，控制好土地供应的规模与布局，将全市各类土地使用都纳入到规划和计划中来，确保城市开发和建设在规划确定的范围之内。坚持“政府调控、市场供应、规范运作、依法管理”的原则，进一步完善国有土地使用权公开出让制度。经营性土地出让全部实行公开招投标制，严禁采用协议或邀请招标方式。“生地出让”逐步向“熟地出让”转变。在土地出让前，必须完成规划编制及审批程序，切实加强对土地开发的规划控制。
（二)加快建立土地收购储备机制，加强旧区改造综合平衡。建立土地收购储备机制，是控制中心城区开发建设容量的有效手段。要通过市、区联手，加强对旧区改造土地的收购储备，打破“就地平衡”，形成土地开发的规模效应、整体效应、协同效应，在较大范围内对旧区改造项目的土地开发收益进行综合平衡，降低旧区改造地块的开发强度。
十二、加强城市规划管理的法制建设
（一)不断健全城市规划法规体系。加强城市规划法制工作，增强城市规划的法律地位。严格执行《上海市城市规划条例》和《上海市城市规划管理技术规定》，根据社会主义市场经济体制发展的总体要求，针对上海新一轮发展中出现的新情况、新问题，适应上海特大城市规划管理的特点，不断完善城市规划的地方性法规和政府规章。
（二)进一步完善城市规划执法监督体系。严格执行各层次规划，切实维护城市规划的权威性、严肃性。增强市规划管理部门的行政监督职能，完善城市规划管理备案制度，推行规划行政责任追究制，强化对建设项目审批及实施的后期监管。城市规划管理工作要主动接受同级人大及其常委会的检查和监督，重要地区和重大项目的规划方案要主动听取同级人大常委会的意见，同时，也要向同级政协通报城市规划与管理的情况。
城市规划的审批必须严格执行有关法律、法规规定的程序,任何单位和个人不得擅自调整已经批准的各层次规划的强制性内容。规划调整必须严格按照法定程序进行，并将调整的内容纳入规划之中，报规划原批准机关审定。
未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，由市或者区县规划管理部门责令停止施工，限期拆除；不能拆除的，没收违法建筑物、构筑物和其他设施；不能没收实物的，按市场价没收违法所得；拆除或者没收后仍未完全消除影响的，依法处以罚款。
市或者区、县规划管理部门不依法履行监督职责或者监督不力的，由其上级主管部门或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三)逐步建立城市规划公众参与机制。通过多种载体，积极推动社会公众参与城市规划的编制和实施过程；建立规划公示制度，经法定程序批准的规划方案要依法向社会公布，让公众享有城市规划的知情权；发挥社会公众对城市规划实施的监督作用，建立对违反城市规划行为的举报制度和信息反馈机制。
十三、增强城市规划管理的能力
（一)建设高素质的城市规划专业人才队伍。积极培养、引进城市规划专业人才，尽快建立具有全局观念和创新意识、业务素质强、政治素质过硬的高素质的规划师和规划管理人员队伍。加强人才培训和岗位竞争；建立人才激励机制，创造各类人才脱颖而出的良好环境，充分发挥各类人才的积极性。要借鉴国内外的先进规划经验，完善规划国际方案征集和招投标机制，创新规划理念，超前研究上海城市发展中的重大问题，不断提高城市规划编制的质量。
（二)加快城市规划信息化管理网络建设。以城市地理信息系统和规划系统政务网（内网）为信息化管理平台，逐步实行建设项目电子报建，建立规划许可审批网上登录制度，形成上下沟通、实时跟踪、及时反馈、快速处理的信息化管理网络。充分利用信息技术手段，提高城市规划的管理水平。
（三)确保市和区（县）两级政府对城市规划的财政投入。市和区(县)两级政府要把城市规划编制和管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证。
各级政府、各部门一定要站在全局高度，充分认识加强城市规划管理工作在上海新一轮发展中的重要意义，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，正确处理好局部与整体、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护的关系，切实发挥城市规划对城市经济、社会发展与空间资源利用的引导和调控作用，促进城市的全面发展、协调发展和可持续发展，为上海城市现代化建设作出新的贡献。各级政府、各部门要明确职责，加强协调，增强合力，坚持规划先行，自觉维护城市规划的权威性和严肃性，严格执行已批准的各类规划，分层落实，保证各类规划贯彻到位。同时,加强城市规划的宣传工作，营造全社会关心规划、重视规划、遵守规划的良好环境。