第三篇　转变政府职能，实现规划目标

　　全面完成“十一五”规划确定的各项目标和任务，必须加快转变政府职能，进一步发挥政府对规划实施的组织、引导和保障作用；必须动员全社会力量，形成全民参与和实施规划的合力。

　　第十七章　建设服务政府、责任政府和法治政府

　　坚持执政为民、科学决策、依法行政，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，推进政府管理方式、管理制度和管理方法创新，提高行政效率，促进政务公开，努力建设忧民所忧、乐民所乐的服务政府，务实高效、廉洁勤政的责任政府，依法行政、公正严明的法治政府。

　　（一）进一步转变政府职能

　　依法全面履行政府职能。按照“强化、转化、弱化”的要求，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能。充分发挥市场配置资源的基础性作用，主要运用经济、法律等手段，通过制定规划、政策指导、发布信息以及规范市场准入，引导和调控经济运行。依法履行市场监管职能，保证市场的公正性和有效性，为市场主体服务，营造良好的市场环境。依法加强对社会组织和社会事务的管理，注重加强社会公共政策的研究设计，完善实施机制，妥善协调各种利益关系，增强维护公共安全和处置突发事件的能力，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。加大政府对公共产品与服务、公益性事业的投入，逐步缩小区域之间、不同群体之间获得公共服务水平的差距，进一步提高政府公共服务的效率。

　　改进行政管理方式。深化行政审批制度改革，改革行政许可方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，对经济和社会事务实施管理。合理区分行业性质，实行分类管理。对市场竞争类行业进一步简化审批、核准程序，加强事后监管；对垄断性行业依法加强管理。

　　完善市区（县）两级政府管理体制。进一步完善两级政府、三级管理、四级网络的管理体制，合理划分和依法规范各级行政机关的职能、权限。加强市政府综合调控、统筹协调和分类指导职责，加强区县政府在社会管理和公共服务方面的管理职责，积极推进乡镇改革。按照精简、统一、效能的原则，依法规范政府机构设置、职能确定和人员编制核定。建立健全科学合理的行政绩效分类考核机制。

　　（二）努力提高行政效率

　　健全科学的决策和执行机制。按照建立科学民主的决策机制、规范有序的执行机制、公正透明的监督机制的要求，继续完善政府工作制度和运作机制。进一步完善重大事项集体决策制度、专家咨询制度、决策责任制度，逐步完善与群众利益密切相关的重大事项社会公示和听证制度。坚持和完善分工负责、合力推进的工作机制。

　　推进电子政务建设。加强政务信息资源的开发利用，完善统一、安全、可靠的电子政务网络平台和应用支撑体系，推进跨部门、集约化的政务信息系统建设，逐步形成政府业务协同办理和网上服务的工作格局。

　　加强公务员队伍建设。深入贯彻实施《中华人民共和国公务员法》，加强政风建设，建立健全公务员的新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制，完善干部实绩考核体系，加强法制教育，努力建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。

　　（三）全面推进依法行政

　　加强依法行政制度建设。深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，全面提高政府依法行政水平。加强和改进政府立法工作，建立健全公众参与的立法机制，进一步完善规范性文件的制定和备案制度。深入贯彻《中华人民共和国行政许可法》，完善行政许可配套制度建设。以继续推进综合执法体制改革为重点，建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，进一步理顺执法体制，整合执法资源，完善执法程序，规范执法行为，改进执法作风。建立健全行政执法责任制、过错责任追究制度和评议考核机制。

专栏17－1　政府信息公开

　　为建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其它组织的知情权，上海率先制定并实施《上海市政府信息公开规定》，建立了市、区（县）两级政府信息公开联席会议机制，逐步形成提供集中查询、重大决定草案公开、免于公开类信息备案等一系列相关制度。同时，在关注度高、公益性强、公权力大的一批行政职能部门推行政府信息主动公开试点，通过政府公共检阅点、政府公报、政府网站、新闻发言人和档案馆等多种渠道，依法为社会和市民及时公开信息。

　　深入推进政府信息公开。按照“以公开为原则、不公开为例外”的总体要求，深化政府信息公开制度建设，拓宽公开范围和渠道，完善新闻发言人制度，建立和落实政府信息公开争议解决机制和监督机制，为社会提供公开、透明、高效的公共服务。

　　进一步完善行政监督机制。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督和政协的民主监督，接受人民法院的司法监督，接受新闻舆论和社会公众监督，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法须追究。加强政府内部监督，监察、审计部门要依法独立履行监督职责。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。

　　第十八章　加强规划实施与保障

　　推进国民经济和社会发展规划编制和实施工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，进一步建立健全规划实施机制，更好地发挥规划对经济社会发展的指导作用。

　　（一）完善规划体系

　　明确各类规划功能。要不断完善由总体规划、专项规划、区县规划共同组成的全市国民经济和社会发展规划体系。增强总体规划对各级各类规划编制的指导作用；组织编制若干专项规划，作为指导特定领域发展、审批和核准重大项目以及制定相关政策措施等的依据；组织编制区县规划，把总体规划在特定区域予以细化和落实。

　　完善规划编制的协调衔接机制。高度重视规划衔接工作，促进专项规划、区县规划与总体规划相互衔接以及各级各类相关规划之间的相互衔接，加强国民经济和社会发展规划与土地利用规划、城市规划等相关领域规划的相互协调。

　　建立规划编制的社会参与和论证制度。编制各级各类规划要充分发扬民主，广泛听取意见。要认真听取本级人大、政协的意见，自觉接受指导。要采取多种方式进一步听取公众意见。规划草案形成后，应当组织专家进行深入论证。

　　（二）建立健全规划落实机制

　　强化规划落实。各级政府部门要结合职能，在实际工作中落实好各类规划中的相关任务。要把规划与有关建设计划、各类行动计划以及年度计划紧密结合起来，远近结合，形成合力，使规划确定的目标、任务和各项措施切实得到贯彻落实。

专栏18－1　加强规划编制实施制度化建设

　　《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）（以下简称《若干意见》）指出，国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《若干意见》要求，要建立健全规划体系，完善规划编制的衔接协调机制，建立规划编制的社会参与和论证制度，加强规划的审批管理，建立规划的评估调整机制。

　　实施规划评估。规划实施一段时期后，围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施，要组织开展规划实施评估，全面分析检查规划实施效果及各项政策措施落实情况，推动规划有效实施，并为动态调整和修订规划提供依据。

　　扩大公众参与。做好规划及相关信息的公开工作。面向社会，面向广大市民广泛宣传规划，不断提高公众规划意识，让更多的社会公众通过法定程序和渠道参与规划的实施和监督，在全社会形成共同参与规划实施和依规划办事的良好环境。

专栏18－2　预期性和约束性指标

　　根据规划指标的不同属性，“十一五”规划的主要量化指标分为预期性和约束性两大类。预期性指标是政府希望的发展方向，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府通过综合运用政策手段引导社会资源配置，创造良好的环境，使市场主体的行为尽可能与政府希望的发展方向相一致，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上强化政府意图的指标，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

　　（三）建立和完善规划指标体系实施和评价制度上海市国民经济和社会发展“十一五”规划主要指标共分为综合效益、人民生活、创新动力、服务功能和人口资源环境等五大类、38项，其中预期性指标26项、约束性指标12项。

　　根据不同指标的属性，要建立相应的规划指标评价与实施机制。本规划确定的约束性指标要纳入各部门、各区县经济社会发展综合评价和绩效考核体系，分解落实。上海市国民经济和社会发展“十一五”规划主要指标见表18－1。

附录　《纲要》图、表、专栏索引

　　图1－1综合经济效益明显提高

　　图1－2城乡居民收入保持较快增长

　　图1－3城市建设取得重要突破

　　图1－4全社会研发投入稳步提高

　　图1－5要素市场进一步发展

　　图1－6外向型经济迈上新台阶

　　专栏2－1关于我国发展阶段的判断

　　专栏3－1增强城市国际竞争力

　　图4－1多种所有制经济共同发展

　　图5－1重点发展金融业

　　图5－2重点发展物流业

　　专栏5－1先进制造业发展重点

　　图5－3中心城区现代服务业集聚区

　　图5－4六大产业基地

　　图6－1自主创新关键领域示意图

　　图6－2研发公共服务平台

　　图6－3主要专业科普场馆布局

　　专栏7－1循环经济

　　图7－1环境保护和治理主要目标

　　图8－1农业发展布局

　　图8－2“1966”城镇体系框架

　　图8－3临港新城主城区规划效果图

　　图8－4崇明三岛发展规划

　　图9－1高速公路网

　　图9－2轨道交通基本网络

　　图9－3可再生能源

　　图9－4完成市区400万平方米成片二级旧里以下房屋改造

　　专栏9－1城市管理网格化

　　图10－1对口支援重点地区

　　专栏11－1中国2010年上海世界博览会

　　图11－1中国2010年上海世博会规划平面图

　　图11－2中国2010年上海世博会规划效果图

　　专栏12－1浦东综合配套改革试点

　　图12－1浦东新区发展布局

　　专栏13－1完善落实科学发展观的体制保障

　　图13－1积极实施“走出去”战略

　　专栏14－1大力发展职业教育

　　专栏14－2“三医联动”改革

　　图14－1公共文化设施建设目标

　　图14－2体育活动场所建设目标

　　图15－1社区服务基本网络

　　图15－2改善养老服务

　　图16－1努力扩大就业

　　图16－2多层次、多渠道的住房保障体系

　　专栏17－1政府信息公开

　　专栏18－1加强规划编制实施制度化建设

　　专栏18－2预期性和约束性指标

　　表18－1上海市国民经济和社会发展“十一五”规划主要指标