（二○○七年三月六日）

沪府发〔2007〕9号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

推进农村综合改革是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容。根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）和去年9月召开的全国农村综合改革工作会议精神，结合实际，现就推进本市农村综合改革提出以下实施意见：

一、充分认识农村综合改革的重大意义

农村综合改革涉及农村政治、经济、社会、文化等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重要意义。开展农村综合改革，有利于切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担的反弹；有利于调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；有利于调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；有利于建立以区县政府为主的农村义务教育经费保障机制，优化城乡义务教育资源配置，推进农村义务教育均衡发展，为新农村建设提供智力支持；有利于转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。

二、明确本市农村综合改革的指导思想、目标和原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，围绕建设社会主义新农村，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革为重点，带动农村相关配套改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固农村税费改革成果，扎实推进新农村建设。

（二）目标

按照完善社会主义市场经济体制和中央对上海实现“四个率先”的要求，力争在“十一五”期末，基本完成本市乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政制度。同时，积极建设社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心，推动农村社会事业配套改革，促进城乡统筹发展，促进农民减负增收，全面推进新农村建设。

（三）原则

1、坚持改革方向。按照中央的总体要求，把握改革方向，推进农村综合改革。

2、坚持因地制宜，分类指导。尊重客观规律，因地制宜，分类指导，调动各区县、乡镇的改革积极性和创造性。

3、坚持统筹兼顾，协调推进。把农村综合改革与推进新农村建设紧密结合起来，抓住重点、点面结合，增强改革决策的科学性、民主性；增强政策措施的协调性、可行性。

三、突出重点，扎实推进农村综合改革

（一）以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革

按照转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制的要求，重点强化乡镇政府的职能，即稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益；组织农村基础设施建设和人居环境建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理和社会保障工作，落实农村养老、医疗保险和社会救助制度，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。合理调整乡镇机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所。

乡镇机关内设机构一般为7个，乡镇机关行政编制控制在50至55名；乡镇事业单位一般为6至7个，乡镇事业编制控制在50至80名。在总结乡镇机构改革试点的基础上，今年将改革试点扩大到崇明、南汇、奉贤、金山四区县，整体推进。

（二）以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革

把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。从今年起，全面实行以区县投入为主的农村义务教育经费统筹管理体制和预算单列制度。鼓励经济较发达的乡镇追加投入，率先在教育资源的配置上基本达到中心城区平均水平。合理配置城乡教育资源，实现城市教育费附加全市统筹，重点向崇明、南汇、奉贤、金山四区县倾斜，逐步使其生均公用经费、教师收入达到中心城区平均水平。采取中心城区优质中学整体迁建、举办分校、托管农村学校等方式，推动中心城区优质教育资源导入和辐射郊区农村，提高郊区整体办学水平。深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度。制订政策，鼓励和吸引优秀高校毕业生到郊区农村任教、支教，探索建立城乡高级教师、特级教师、特级校长柔性交流机制，在农村中小学教师评聘专业技术职务和授予荣誉称号方面给予倾斜，创新农村教师补充机制，提高农村教师整体素质。

（三）以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革

按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全事权与财权相匹配的市级以下财政管理体制，以事权定财权，以财权定责任。一是继续改革县乡财政管理体制，明确界定区县与乡镇的支出责任，探索完善区县与乡镇的财力分配办法，保证乡镇机构和村级组织的正常运转，实现乡镇分享的财力与乡镇政府承担的社会管理职能相匹配。二是改善崇明县和财力困难乡镇的状况，对经济欠发达、财政收入规模小、公共财政支出低于本区域平均水平的乡镇，加大转移支付力度和增加专项补助，逐步实现区域内基本公共服务均等化。三是积极进行探索，在崇明、南汇、奉贤、金山四区县试点“乡财县管乡用”的财政管理方式改革。

四、结合本市实际，推进相关配套改革

（一）推进农村社会事业配套改革

从资源分布和郊区实际出发，分别建设社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心。同时，结合农村特点，将这“三个中心”的工作延伸到村级基层，加强村级为农综合服务站、标准化村卫生室和村级文化活动室建设。按照公益性原则，改革基层农业技术推广机构，综合设置区县、乡镇农业技术推广中心和站所，确保经费纳入公共财政范围。探索建立和完善社会事业资源纵向带动与横向统筹机制；以公共财政为保障，社会力量积极参与的农村社会事业投入机制；郊区农村吸引各类优秀人才的政策机制；政府推动，全社会参与，资源互补共享的科普事业发展推进机制。

（二）推进土地征用、农村金融、集体林权制度配套改革

根据国务院统一部署，有序推进土地征用、农村金融和集体林权制度的改革。土地征用制度改革要落实最严格的土地管理制度；建立合理的土地补偿标准；加强土地出让金收入管理；坚持市场化运作，做到公开透明，防止腐败。农村金融制度改革要以改善农村金融服务为目标，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用，建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。集体林权制度改革要明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，促进林业可持续发展。

五、积极清理化解乡村债务

按照《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86号）中提出的“制止新债，摸清旧债，明确责任，分类处理，逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作。一是全面清理核实债务，锁定债务数额。在清理核实的基础上，由市财政局、市农委分别建立乡镇政府和村级组织债务的动态监控机制。二是明确化解责任，落实化解措施。区县政府要明确要求，落实责任部门，通过试点，探索化解乡村债务的途径和办法，重点研究与农民利益直接相关的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面债务的化解措施和偿债奖励机制。三是规范镇村举债行为，强化债务监管，坚决制止发生新债。特别是要防止在新农村建设中盲目举债搞建设，形成新一轮的乡村债务。

六、加强对农民负担的监督管理，增强村级运转管理能力

坚持以维护农民合法权益为中心，适时调整农民负担监督管理范围。一是规范涉及农民负担的行政事业性收费的管理，依法加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。二是加强对农业生产性费用和集体收费的监管，防止加价或巧立名目增加农民负担。三是规范对农民专业合作经济组织的收费行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益。四是落实对农民补贴补偿和对村级财政性补助资金的监管，并将征地补偿等涉及农民权益的问题纳入监管范围。继续坚持和完善农民负担日常监督管理制度，强化农民负担检查，加大对涉农负担案（事）件的查处力度，实行涉农负担案（事）件“责任追究制”。

区分情况，促进村级集体经济发展。对城市化地区具有一定经济实力的村，鼓励以明晰产权、资产量化为突破口，推进以股份合作制为主的村级集体资产管理体制改革，增强集体经济发展的活力。对城市化发展地区的村，积极完善和推行征地留用地制度试点，增加集体收入和农民财产积累。对农业规划区的村，实行“输血”和“造血”并举，并加大对经济薄弱村、特别是海岛村财政转移支付的力度，确保农村基层组织正常运转。同时，探索在工业园区建造标准厂房等不动产，采取由市和区县政府投入、产权归乡镇政府、收益反哺村的做法，增强村级基层组织运转管理能力。

七、加强对农村综合改革的领导

有关区县政府要按照中央和本市的总体要求，坚持主要领导亲自抓、负总责，落实牵头责任部门，建立健全相应机构，在改革的总体框架下，结合实际，有序有力有效地推进农村综合改革。市农村综合改革工作领导小组及其办公室要优化工作机制，发挥综合协调作用。市农业、发展改革、编制、教育、财政等部门要密切配合，完善政策，总结经验，加强协调指导，确保农村综合改革顺利进行。