沪府发〔2011〕92号

上海市人民政府关于印发《上海市燃气发展“十二五”规划》的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

现将《上海市燃气发展“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

二○一一年十二月十日

上海市燃气发展“十二五”规划

燃气是能源体系的重要组成部分和城市发展的主要基础条件。为推动本市燃气行业持续、健康发展，实现优化能源结构、改善环境质量、不断提高城乡人民生活水平的目标，依据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市能源发展“十二五”规划》，制定本规划。

一、“十一五”本市燃气发展的情况

“十一五”期间，上海市加快燃气基础设施建设，形成了天然气多气源供应格局。全市燃气供应保障能力明显增强，安全管理和服务水平明显提高，燃气应用领域不断拓展，用气结构不断优化，燃气行业为本市能源结构调整和节能减排做出了贡献。

（一）气源接收建设基本完成，形成多气源联保格局。建成了进口液化天然气（LNG）一期、川气东送和五号沟应急气源备用站扩建等气源接收及配套工程；构建起以西气东输和进口LNG为主的“4+1”天然气气源格局，成为国内气源结构最为多元化的大城市；形成了以天然气和人工煤气为主、液化石油气（LPG）为辅的燃气供应结构。LNG接收站与全国天然气主干管网实现联通，在保障本市用气的同时，为缓解国内“气荒”做出贡献。全市天然气供应总量快速增长，从2005年的18.7亿立方米提高到2010年的45亿立方米。

图 2005-2010年天然气供应总量及增速图

（二）各类用户协调发展，用气结构不断优化。天然气用户数量增长较快，天然气逐步置换人工煤气，液化气平稳发展（详见表1和表2）。用气结构趋于多样化，可中断用气比例增加，需求侧均衡调节能力增强。天然气用气量大幅增加，其中发电、化工、钢铁等行业的天然气消费量增长较快。2010年，本市电厂、化工、工业等大用户用气量约占天然气消费总量的44%，比2005年提高了16个百分点。

表1 燃气用户数量增长情况

单位：万户

	2005年	2006年	2007年	2008年	2009年	2010年
天然气	187	218	260	310	370	410
人工煤气	240	233	216	188	154	135
液化石油气	257	264	281	295	314	320
合计	684	715	757	793	838	865

表2 燃气销售量情况

	2005年	2006年	2007年	2008年	2009年	2010年
天然气（亿立方米）	17.49	22.58	26.60	28.37	31.33	42.66
人工煤气（亿立方米）	19.97	19.22	18.48	17.66	14.19	12.85
液化石油气（万吨）	45.26	45.86	50.65	48.57	40.11	40.05

（三）主干管网基本建成，管道燃气覆盖范围扩大。全市燃气固定资产投资总额累计约150亿元，建成天然气高压主干管道约600公里，建设城市门站3座。天然气管网覆盖除崇明县外的16个区。圆满完成了世博燃气配套工程与服务。

（四）应急储备基本形成，安全保障能力提高。五号沟LNG应急备用站储备能力达到0.7亿立方米，洋山港LNG接收站新建3座LNG储罐。天然气应急储备能力从0.1亿立方米大幅提高到1.5亿立方米，全市城市燃气用户应急保障天数达到15天。

（五）法规政策逐步完善，行业管理不断深化。《上海市燃气管理条例》修订颁布，为行业依法管理奠定基础。行业监管逐步规范。进一步完善全市各级燃气事故应急预案，燃气事故率和死亡率明显下降。燃气价格体系不断完善，上下游价格联动调整机制逐步理顺。燃气企业管理水平、服务质量和经营效益稳步提高。

尽管“十一五”期间本市燃气发展成效显著，但还存在着天然气调峰难度大、设施运行安全管理面临新挑战、燃气事故屡有发生、城乡用气发展水平不均衡、现行价格机制不完善等问题。在输配系统建设、天然气高效利用及资源合理配置等方面，也存在着新的矛盾。

二、“十二五”本市燃气发展面临的形势

“十二五”期间，国内天然气市场化改革、基础设施建设开放势在必行，资源贸易和供需平衡方式将更为多元化，本市燃气供需平衡与国际、国内市场联系更为紧密。总体上看，本市燃气资源供应保障能力提高，燃气设施比较完善，能源结构调整、节能减排等政策的实施和城镇化建设的推进，这些，将为大力推广使用天然气提供坚实基础和强大推动力。

（一）多元供应基本成型，资源和价格存在风险

“十二五”期间，随着川气东送、进口LNG达产以及西气东输二线气源入沪，为上海天然气的快速发展提供了资源保障，成为调整能源结构重要举措。但本市天然气资源几乎全部依赖外部调入，其中对国外资源依存度达60%左右。陆上气源主要在西部边远地区，需要长距离管道输送，资源供应安全风险大，而本市燃气的应急储备能力仍然较为薄弱。同时，随着国家节能减排力度加大，不少省市均将发展天然气作为能源结构调整的抓手，资源竞争势必加剧。据预测，与油价挂钩的国际气价预测仍将处于高位态势，国产天然气价格逐步接轨国际天然气价格，气源成本增高，将导致摊销压力大，影响天然气利用。

（二）市场面临扩容机遇，供需平衡难度增大

本市提高清洁能源使用比例，推进能源结构调整，加大节能减排工作力度，为天然气发展提供了广阔空间。与此同时，新气源供应阶梯式增长与市场渐进式开发进度难以同步。燃气需求季节性峰谷差较大，供需不平衡矛盾长期存在。储备和调峰能力建设不能满足市场规模快速扩大的需求。天然气与燃气发电互为调峰，气电关联度提高，用气特性与电力同步呈现夏、冬双高峰，气电平衡矛盾突出。

（三）城乡统筹协调推进，转型发展进入攻坚

燃气行业将通过人工煤气转换和郊区燃气市场培育等一系列举措，推进城乡统筹、协调发展。但中心城区人工煤气系统转换改造成本高、难度大，煤气生产企业转型面临压力，人员包袱重，分流安置难。受城市空间资源制约，燃气管网规划落地难，建设成本攀升。城乡用气发展水平不均衡，部分郊区输配管网覆盖率较低，服务设施少。液化石油气供应零星分散，抗风险能力差。

（四）城市安全要求提高，管理和服务需要创新

燃气事故发生率和死亡率与发达国家相比，仍然偏高。公众燃气安全使用知识普及方式需要创新，普及力度需要加大。用户需要方便快捷、质优价廉地享受燃气服务，对燃气企业生产、政府监管提出了更高要求。燃气行业管理标准化、规范化、信息化建设等，需要树立新理念，提出新思路，采用新方法。

“十二五”期间，发展机遇与挑战并存，压力与动力互促。为此，必须在挑战中抓住机遇，增强忧患意识和创新意识，充分利用国内天然气大发展的良好时机，实现本市燃气行业的跨越式发展。

三、“十二五”本市燃气发展的思路

（一）指导思想

贯彻落实科学发展观，围绕“创新驱动、转型发展”，坚持“以人为本、安全为先、管理为重”的原则，结合城市转型发展和注重民生，结合能源结构调整和节能减排，结合城乡一体化发展和长三角燃气互助合作新机制建设，抓住行业发展的历史机遇，努力实现四个转变：一是资源战略从单纯引入向继续引入与区域合作相结合转变；二是资源配置由以供应侧平衡为主向供需互动、加强需求侧管理相结合转变；三是发展方式由政府主导向政府指导和发挥市场机制相结合转变；四是行业服务从简单供气向燃气服务产业化和服务业态多样化相结合发展转变。

（二）发展战略

以促进能源转型发展为主线，以提高供应保障能力为核心，以经济合理配置天然气资源、构建战略安全保障体系、提升管理水平、促进城乡燃气均衡化发展为重点，着力增加气源，完善输配系统，提高调峰能力，建设安全稳定的供应体系；着力优化用气结构，加强需求侧管理，建设高效利用和安全的用气体系；着力提升行业管理水平，加强市场监管，提高服务质量，构建有序、诚信的燃气市场和依法、规范的市场监管体系；着力培育燃气行业科技、管理创新，提高综合竞争能力，实现燃气行业的可持续发展。

大力发展天然气。提前谋划，争取资源。适度超前规划建设天然气接收、储备、调峰、输配设施。积极开发市场，合理高效利用，鼓励替代分散燃煤和重油。基础设施联网与贸易机制创新相结合，推进跨区资源互补和供需平衡。

实现人工煤气稳妥退出。积极有序安排用户转换计划，确保生产运行安全和社会稳定。充分、合理利用人工煤气生产系统设施。

稳定发展液化石油气。保障液化石油气资源供应渠道，增加、完善政府和企业两级储备。结合管道气发展，合理布局配送和服务站点，提高服务质量和便捷化程度。

四、“十二五”本市燃气发展的目标

（一）总量目标

2015年，本市天然气供应规模力争达到100亿立方米，实现供需基本平衡，落实后续资源。天然气在一次能源消费结构中的比例提高至11%左右。液化石油气年供应规模维持在40万吨左右。

专栏一 2015年100亿立方米目标

全市“五大一小”气源供应能力：

● 上海LNG：39亿立方米

● 西气东输一线：23.7亿立方米

● 西气东输二线：约20亿立方米

● 川气东送：约19亿立方米（意向量）

● 东海平湖：3亿立方米

● 五号沟LNG备用站：0.5亿立方米

（二）保障目标

建设主干管网约150公里。完善和健全政府和企业两级储备，继续提高储备能力，确保全市城市燃气用户应急保障天数达到15天以上。

（三）转型目标

人工煤气平稳退出。基本实现135万用户转换，管道燃气天然气化。原制气、输配系统的储配设施、土地资源和人力资源实现合理再配置。

（四）城乡目标

郊区新城区实现管道天然气100%覆盖，小城镇基本实现天然气供应，农村地区合理配置燃气供应，不断提高天然气覆盖率。

（五）管理目标

服务水平：到“十二五”期末，示范服务窗口数量、安全示范社区数量和政风行风测评指数分别由“十一五”的70个、55个和87分提高至100个、120个和90分。

用气安全：提高安全用气水平，燃气用户安检整改率提高到60%；燃气事故死亡率下降至0.008‰以内。

运行管理：天然气产销差率下降至5%以内。

（六）合作目标

实现长三角地区天然气主干管网互联互通，形成“规划互动、管网互通、标准互认、资源互补、保障互助、信息互享”的互助合作模式。

（七）产业目标

引领国内燃气行业发展，在燃气装备与设备、技术研发、能源服务、示范应用等产业领域达到国内领先水平。建成国家级天然气交易中心。

表3 “十二五”时期燃气发展的主要指标

项目	单位	2015年目标
总量规模
天然气供应规模	亿立方米	100
天然气占一次能源比例	%	11左右
天然气用户	万户	625
液化石油气供应规模	万吨	40
液化石油气用户	万户	330
人工煤气	亿立方米	基本退出
安全保障
应急保障天数	天	＞15
新建天然气主干管网	公里	约150
天然气输配管网总长度	公里	25000
城乡发展
新城管道天然气覆盖率	%	100
镇天然气到达率*	%	100
服务管理
天然气产销差率	%	＜5
示范服务窗口	个	100
安全示范社区	个	120
安检整改率	%	60
事故死亡率	‰	＜0.008

*镇天然气到达率包含管道天然气供应和分布式天然气供应方式。

总之，“十二五”要达到“一个翻番、八个更加”的目标，具体为：实现天然气供应规模总量翻番；呈现资源结构更加优化，管网布局更加完善，安全供应更加可靠，用气领域更加拓展，燃气利用更加高效，调峰手段更加灵活，服务水平更加提高，行业监管更加规范。

五、“十二五”本市燃气发展的主要任务

（一）全力推进气源与通道建设，完善天然气输配系统

2011年底，实现西气东输二线上海支干线管道与本市主干管网联通供气。建设上海LNG项目二期工程，先期启动3个LNG储罐建设，同步研究实施海底管道复线建设、二期进口资源采购。提前研究上海第二个LNG接收站选址。加大东海平湖油气田挖潜力度，实施平湖油气田改、扩建工程。积极争取国内非常规天然气资源。建设天然气入沪北通道，分步实施江苏海门-崇明岛-长兴岛-浦东天然气过江管道。扩能改造浦东高压管网，加快实施闵行电厂和大用户用气专线建设，完善全市天然气输配系统。

（二）推进保障能力建设，提高储备调峰能力

积极推进五号沟LNG应急气源二期扩建，建设两座10万立方米储罐。开展在洋山港建设LNG储备库区的可行性研究。科学合理利用人工煤气现有基础设施，将人工煤气储气柜改造后用于服务中心城区中低压输配区，增强天然气日常储备调峰能力。加快石洞口燃气生产和能源储备基地建设。适时建设崇明应急储备站。研究资源储备管理机制，制定相应配套措施，明确政、企两级储备责任，在投资、启用、补偿、价格、第三方准入等方面形成良性储备运营模式。

（三）加强市场开发与管理，推进燃气高效利用

大力拓展天然气下游市场，引导天然气合理高效利用。重点拓展虹桥商务区、国际旅游度假区以及工业园区、产业基地、大型居住区等燃气配套。新建50个分布式供能系统，实施约1300台燃煤（重油）锅炉、窑炉燃气替代，开展专业领域天然气汽车应用和LNG灌装分输试点。积极发展可中断用户，提高需求侧调节平衡能力。鼓励使用节能安全环保型燃气器具，推广使用冷凝式热水器，加强对燃气器具氮氧化物排放的研究，加快制订相关标准，推广全市公共厨房设备节能改造，提高一级效能产品普及率。

（四）构筑城乡燃气协调发展格局，实现崇明天然气供应

坚持城乡一体、均衡发展，以郊区新城为重点，合理规划布局输配管网和站点，加快实施中心城区拓展区、郊区新城、小城镇和新农村燃气配套设施建设。郊区（县）实现区域管网互联，居民用户同网同价。郊区城镇和农村燃气利用多元化，管道天然气、液化石油气、沼气和分布式供气点（LPG、LNG、CNG）等因地制宜发展。结合天然气北通道工程和崇明绿色能源示范县建设，加快实施崇明岛、长兴岛天然气输配管网工程，横沙岛可先通过分布式供气点方式，解决天然气上岛问题，天然气与LPG、沼气协调发展，2015年三岛实现天然气供应。

（五）探索互助保障新机制，构筑合作发展新体系

依托周边主干管网、LNG接收站和储气库系统，积极推进以江苏、浙江、上海两省一市为核心的天然气主干管网联通。通过天然气入沪北通道建设，实现与江苏天然气主干管网和LNG接收站联通；实施上海天然气主干管网与浙江天然气管网联通工程，具备双向输送功能。鼓励本市能源企业“走出去”，与兄弟省市、中央能源企业合作建设天然气生产、存储设施。建立长三角天然气供应联合应急保障机制，形成与周边省市、上游供气商的多层次合作互助机制。

（六）实现人工煤气有序退出，系统稳步转型

编制人工煤气系统转换天然气计划，妥善解决生产系统职工分流转岗。上海焦化厂关停人工煤气生产系统。吴淞、浦东两座人工煤气生产厂转型为燃气系统服务基地。石洞口煤气厂保留轻油制气生产线，作为本市燃气战略备用。原人工煤气储存设施改造后用于天然气区域日常调峰。实现系统平稳退出，储配设施、土地资源和人力资源优化配置。

（七）加强液化气行业整合，推行现代服务供应

继续推进行业整合，提高市场抗风险能力。合理规划、布局液化气供应站点，构建现代化供应模式。推行信息化管理手段，气源资源、储配资源、站点资源实现合理配置，提高服务质量和水平。鼓励液化石油气销售企业建立、完善储存设施，充实气源储备。研究建立符合本市液化气行业特点和需求的政府储备、企业法定储备和商业储备等多层次储备机制。

（八）完善燃气价格机制，加强成本监控

完善燃气价格上下游联动调整机制，逐步建立天然气与可替代能源合理比价关系的动态调整机制，体现清洁能源价值，促进天然气高效利用。完善燃气发电、分布式供能、燃气空调、燃煤（重油）锅炉替代以及可中断用户等分类气价和季节性峰谷气价政策。进一步放宽液化气零售价格管理。完善燃气公共产品对低收入家庭的价格优惠或补贴机制。通过核定本市天然气高中压管网输配费用，进一步理顺天然气各环节价格体系。降本增效，严格控制行业成本费用及产销差。推进燃气产品和服务成本公开，实质性启动调价收支监管平台。强化对燃气成本费用和调价收入的监管，促进调价收入合理分配。

（九）强化供气用气安全，提升用户服务品质

制定和落实天然气事故应急处置、安全事故应急处置、防台防汛应急处置、防范恐怖袭击应急处置等一系列预案。整合全市燃气应急维抢修力量，提高对管道故障和事故的预防、快速抢修能力。加强燃气管线、设施巡视巡检、保护等安全管理，提升燃气基础设施安全运营保障水平，保障全市燃气管网安全供气。进一步加强用气安全管理，建立长效机制，在管理、技术、宣传、社会参与等方面，加大力度、创新方式、提升效果，降低事故发生率，确保用气安全。贯彻执行《燃气服务质量规范》，实现从业人员培训覆盖率100%。加强对燃气市场准入和服务质量的监管，提升行业服务质量，满足用户服务需求，提高用户满意率。

（十）推动燃气技术创新，提升产业水平

结合上海“智慧城市”建设，开展智能气网研究和试点。推进LNG运输船、天然气汽车及加气系统集成装备技术国产化水平提升。突破微型燃机及分布式供能的集成装备、天然气与可再生能源互补应用装备技术瓶颈。鼓励科技创新，推广使用安全、节能、高效、环保的燃气新技术、新工艺、新产品。逐步置换传统燃气表具，推广具有数据安全和网络功能、具备燃气泄漏检测和在线自校准能力的智能计量技术。开展热值计量用户试点。推进调压、调度、收费、安全报警和天然气高压管线预警系统信息集成应用。发挥燃气行业人才优势，着力推进燃气咨询评估、技术研发、工程设计施工、监理、投融资等专业服务。创造用户需求，鼓励燃气服务创新，推动合同能源管理。引进先进节能技术、工艺和管理理念，推进管理输出。拓展燃气产业服务新领域，研究建设城市燃气计量标准（测试）中心。扩大天然气、液化石油气现货贸易市场，重点支持上海石油交易所建成国家级天然气交易中心。投资建造小LNG船，开展沿海LNG驳运。

专栏二 天然气交易中心

上海建设天然气交易中心是国内天然气贸易方式和市场化改革的积极探索。天然气交易中心依托上海石油交易所在线交易平台。2010年12月17日，液化天然气和液化石油气现货竞买交易业务顺利上市试运营。2012年，争取实现管道天然气进入平台交易。

（十一）完善燃气法规体系，继续深化行业改革

贯彻执行《城镇燃气管理条例》、《石油天然气管道保护法》，修订《上海市液化石油气管理办法》、《上海市燃气器具管理办法》，制定《上海市燃气储备管理办法》等，完善燃气事故应急预案管理制度，构建适应上海燃气发展阶段和需求的法规体系。

继续深化“X+1+X”的经营管理模式，完善全市天然气“一张网”系统，加快形成投资主体多元化，建设、运营市场化，政府调控、监管法制化的燃气市场格局，实现既定的燃气行业改革目标。

专栏三天然气“X+1+X”经营管理模式

多气源（X）：上海LNG、西气东输一线、西气东输二线。

川气东送、东海平湖、五号沟备用站以及其他气源。

一张网（1）：全市一张输配管网，统一接收气源并向销售服务公司和用户输配天然气。

用户（X）：销售服务公司、直供大用户和零售用户。

注：不含人工煤气系统

（十二）提升行业管理能力，提高行业服务水平

加强和创新燃气行业管理，推进管理工作规范化、专业化和法制化。提高监管能力和服务水平，在服务中实施管理，在管理中体现服务。形成燃气管理部门、燃气经营企业、用户和燃气协会、学会、咨询机构、媒体等多方参与、协同互动的管理格局。

完善燃气行业监管制度，建立以技术、质量、安全、价格为核心内容的监管体系，形成公平竞争、有序发展的市场经营环境。继续深入开展燃气行风建设工作，以文明行业和行风测评工作为基础，规范服务行为。拓宽燃气培训范围，提升人员素质。培育服务品牌，创建 “示范窗口”，不断提高行业文明指数，提升行业形象。

建立和完善燃气行业供需实时监测系统，加强燃气供需预测分析和预警，建立部门间信息共享和协调联动机制，规范燃气供需信息报告和发布制度，加强社会监督。形成覆盖全行业的资源管理信息平台。发挥协会、学会、咨询机构等中介组织的作用，为政府决策提供信息支持。

六、“十二五”本市燃气重点建设项目

“十二五”期间，上海将继续围绕保障燃气供应安全、提高燃气行业自身发展能力，建设一批重点项目（详见表四）。

表4 “十二五”时期重点建设项目

类别	名称	内容
气源建设	LNG二期工程	新建3座16.5万立方米储罐、第二条海底管线及气化装置等
管网建设	主干管网建设	江苏海门-上海崇明天然气入沪北通道崇明天然气主干管网项目浦东高压管网扩能改造工程上海主干管网与浙江主干管网联通工程大用户专线
	次干管网建设	重点区域及郊区县管网及分输站建设
储备调峰设施建设	五号沟LNG备用站扩建	扩建2座10万立方米储罐
	石洞口燃气生产和能源储备基地	扩建一座3万吨级码头和18万立方米规模的油气储运及配套设施（“十一五”结转项目）
	崇明LNG备用站	建设码头、储罐及相关配套管线
人工煤气转换和改造	吴淞制气、浦东制气、安亭煤气厂改造	现有人工煤气制气系统改造、转型和再利用
	输配系统的转型改造	管网输配系统及附属设施、储气调峰设施
其他项目	能源替代配套项目	燃煤（重油）锅炉、窑炉燃气替代配套建设项目
	产业服务	建设上海天然气交易中心建造1艘小LNG运输船和运营服务

七、本规划的实施保障

（一）加强规划计划衔接，明确分工落实

各燃气企业要切实贯彻本规划，明确分工、落实责任。能源和燃气行业主管部门、燃气企业要统筹资金、人才投入，科学安排重点工作进度，加强年度计划与本规划衔接。相关部门、企业和社会团体要积极主动，大力协作，共同推动本规划组织实施。

（二）完善法规政策配套，强化政策导向

继续完善燃气行业法规体系，推进行业深化改革。修编《上海市天然气主干管网系统规划》，指导管网设施建设。完善燃气储备长效补贴机制，利用价格机制，引导供需互动，引导需求侧参与调峰。制订清洁能源替代和高效利用鼓励政策，提高天然气利用比例。突出重点任务和政策配套，将人工煤气管网改造与天然气转换纳入市和有关区政府实事工程。

（三）加强实施评估，实行综合评价考核

强化对本规划实施情况的跟踪监测和分析，并开展中期评估。加强规划宣传和实施信息公开，提高本规划实施的民主化和透明度，发挥相关领域对规划实施的监督作用。能源和燃气行业主管部门依据本规划，负责对责任部门和主要燃气企业规划实施情况进行综合评价考核。

附图：

上海市天然气主干管网和重点设施“十二五”规划示意图