沪府发〔2012〕30号
上海市人民政府关于印发上海市民政事业发展“十二五”规划的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市民政事业发展“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
二○一二年三月二十一日
上海市民政事业发展“十二五”规划
为进一步推动本市现代民政事业发展，根据《民政事业发展第十二个五年规划》、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》，制定本规划。
一、“十一五”上海民政事业发展回顾
“十一五”期间，本市以“惠民、强基、善政”为着力点，不断完善具有上海城市特点的民政事业体系，充分发挥了服务上海经济社会发展大局的作用，为上海民政事业“十二五”发展打下了坚实基础。
（一）惠及城乡困难群体、特殊群体、优抚群体的民生保障体系深化发展
1.现代社会救助体系初步形成，低收入群体的实际困难得到基本解决。进一步巩固和发展了以城乡低保制度为基础、单项救助政策相配套、社会综合帮扶为补充的救助制度。全市平均每年约有45.89万人享受政府生活救助。与“十一五”初期相比，城乡低保标准提高了40.6%，农村五保对象供养标准提高了24.6%；人均救助金额提高了124.39%；社会救助资金投入增长了553%；实施社区市民综合帮扶24.87万人次，投入资金2.14亿元。居民经济状况核对系统的工作机构、信息平台和政策法规建设全面推进。流浪乞讨人员救助管理方式不断创新。社会捐赠工作稳步发展，尤其是“5·12”汶川抗震救灾中接受救灾捐款25.25亿元，其规模为历年之最。建成经常性社会捐助接收点292个。召开首届上海市慈善大会。社区防灾减灾工作机制、应急预案及队伍建设逐步完善。
2.社会福利和老龄事业扎实推进，老年人、残疾人、困境儿童等特殊群体的基本需求得到较好满足。以家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的“9073”养老服务格局基本形成。多项养老服务工作连续5年列为市政府实事项目。到“十一五”末，全市养老床位总数近10万张，约占户籍老年人口数的3%；社区老年人日间服务机构303家，社区老年人助餐服务点404家，享受社区居家养老服务25.2万人，约占户籍老年人口数的8%。先后制定出台了40条养老服务扶持措施，完善了养老服务补贴制度和需求评估制度，发布了《社区居家养老服务规范》等地方标准。养老服务信息平台投入运行，专业化水平不断提升，队伍建设不断加强。同时，进一步加强了独居老年人结对关爱活动，累计为9.2万名老年人安装了紧急呼叫装置，共建成标准化老年活动室1855家。成立了上海市老年志愿者总队。连续5年开展了沪疆和本地“银龄行动”。进一步推进残疾人保障，出台实施扶持福利企业促进残疾人集中就业的6项政策，开展了对困难福利企业信贷支持，实施了福利企业残疾人集中就业补贴，稳定了3.6万名残疾人的就业生活保障。本市城镇重残人员复核管理工作取得了成效，共对4570名重残人员纳入基本医疗保障体系进行了复核。建立政府、行业组织和企业三级管理体系，成立上海市康复器具协会，建立康复辅助器具假肢操作工职业技能鉴定点。积极推进孤残儿童福利事业，努力保障孤儿的基本生活与需求，加强了儿童福利机构建设。稳步发展民政精神卫生福利事业。“十一五”期间，本市福利彩票销售总量为117.1亿元，筹集公益金39.5亿元。
3.双拥工作平台作用明显，优抚安置对象的保障水平不断提高。优抚对象抚恤、补助、医疗保障以及军嫂保障等抚恤优待政策不断完善。抚恤补助标准年平均增幅10%左右，实现了义务兵及其家属优待金标准城乡一体化，巩固了临时困难补助机制。健全完善了《上海市双拥模范（先进）创建命名管理办法》及考评标准，引入社会测评机制。大力倡导“两新组织”参与拥军优属活动，发动社会力量，支持拥军优属工作。规范安置程序，保障退役士兵合法权益，推动安置改革，退役士兵自谋职业率从55.4%提高到812%。军休工作平稳健康发展，实现交接工作军队、地方、军休人员“三满意”。
（二）以社区、社会组织和社工为主要内容的社会管理格局逐步形成
1.基层政权和社区建设不断深化，居（村）民自治和社区共治显现活力。有序推进居（村）委会换届选举，不断加大直接选举和海选的比例。居委会直选比例从53%上升到84%，村委会海选比例从35%上升到75%以上。加大了居（村）委会建设力度，“三会”（听证会、协调会、评议会）制度得到进一步推广，搭建了社区代表会议等社区层面的共治平台，引导社区成员参与社区建设。创建了6个全国和谐社区建设示范区、7个全国和谐社区建设示范街道、16个全国和谐社区建设示范居委会。推进崇明三岛行政区划调整，完成原南汇区划入浦东新区的相关工作，不断推进边界管理和地名管理工作，建立上海市海岛地名数据库。
2.社会组织建设与管理有序推进，各类社会组织得到规范发展。制定了促进社会组织发展的政策措施，拓展了社会组织发展领域和空间，社会组织数量由7478家发展到9894家。创新社会组织发展模式，建成了市级社会创新孵化园和浦东公益园，实施了公益创投和公益招投标项目。搭建平台，出台政策，鼓励青年人才到社会组织创业与就业。进一步加强社会组织规范化建设，完善评估工作机制，提升社会组织公信力。开展了社会团体枢纽式管理试点，推进行业协会改革发展，促进企业协会的政社分开。严格按照有关规定，对社会组织进行年度检查，进一步加大对违法违规社会组织的查处力度。
3.社会工作推进力度不断加大，职业化、专业化社会工作成效明显。在全国率先建立社工教育培训、职业资质、岗位配置和社工注册等职业制度。将社工发展纳入专业技术人才发展规划，全市已有1.1万多人获得社工证书。在老年人、青少年、儿童、妇女、残疾人等多领域推进社会工作，建立了41家专业社工机构。加强社工实务能力建设，创建上海市阳光社区青少年事务中心等12家“上海市社会工作示范单位”，浦东新区、市儿童福利院等分别被评为全国社会工作试点示范区和示范单位。举办“上海社工日”、“社工节”、“社工论坛”等活动，上海社工服务团援建都江堰项目获中华慈善奖。
（三）多元多样、功能完善的公共服务体系日趋成熟
1.社区服务功能不断完善，逐步形成了机制灵活、方便快捷的社区服务体系。街道（镇乡）社区事务受理服务中心实现全覆盖。探索试行了电话、网络等受理方式，开展全程委托代理等便民服务，建立了“前台一口受理，后台内部协同”的“一门式”工作机制。探索试点了“全年无休、全区通办”的服务方式，提升了政府的管理服务效能。不断推进社区服务信息、电话和实体“三网联动”，初步形成覆盖市、区县、街道（镇乡）、居（村）委会的四级社区服务网络。
2.加快推动改革发展，婚姻、殡葬等社会专项事务服务管理得到加强。全市婚姻登记机关全部达到全国婚姻登记规范化建设窗口单位的创建标准。积极推进结婚登记颁证仪式，强化了结婚登记的法定地位。建立了婚姻家庭健康咨询室，探索开展离婚劝和工作。推进婚姻登记社工服务制度。规范本市婚姻介绍机构管理，查处了一批违法违规婚介机构。理顺了收养登记工作管理体制，规范了收养登记工作程序。同时，不断提高殡葬工作公益、文化和生态文明含量。积极开展以提高公众满意度为核心内容的“蓝带行动”，切实改进殡葬行风。推进殡葬“一条龙”服务，倡导“小型墓”和海葬。制定了殡葬代理服务地方标准。全面推进殡葬绿色生态建设。
3.建成一批社会服务和福利设施，民政服务设施网络明显改善。实施了市龙华殡仪馆、市第三社会福利院等7个市属建设项目改扩建工程，投资达3.43亿元。完成与市民生活密切相关的每年新增养老床位1万张等市政府实事项目3个，资金补贴总额318亿元。全市民政系统共完成社会福利、社区服务等基础设施建设项目2966个，总建筑面积210万平方米，总投资达53.20亿元。
（四）服务大局，奉献世博，各项涉博工作圆满完成
1.世博“大礼包”成功发放，居委会自治家园建设扎实推进。积极配合做好世博赠票赠卡工作，起草制定了工作方案、政策口径、发放细则和工作流程，共计发放“世博大礼包”627.1271万份，约14万名居（村）委会成员、社区志愿者直接参与发放工作。建成了21个富有特色的居委会自治家园，接待境外游客上千人，向来访者展示了我国丰富的基层民主生活，使各国宾客对我国基层民主的现状有了更加积极的印象，社区居民参与和服务世博的能力得到提升。
2.世博双拥工作深入推进，双拥氛围浓厚。市委办公厅、市政府办公厅下发《关于做好世博期间本市双拥工作的意见》，为全市各单位开展双拥工作提供了有力指导。组织本市15家大中型企业与从异地调入的世博任务部队签约结对共建，全市与世博任务部队结对共建的有200多个街（镇）、237个企事业单位，实现每支安保部队都有“一个街道乡镇、一个企业、一个医疗机构”结对共建的要求。在全市50多处建立世博安保警民联系点，把遍布全市34个执勤点的2500名官兵就餐问题纳入驻地部门员工餐厅保障范围。帮助部队建立流动图书室、网络学习室、心理咨询室、文体活动室、医疗服务站等“四室一站”，丰富了部队官兵的文化生活。为纪念抗日战争胜利65周年，组织了“全国百名著名烈士家属看世博活动”。多次组织举办了双拥慰问活动。
3.全面完成世博救助管理工作任务，部门协同和专业化水平得到提高。建立了覆盖全市的救助管理部门联动机制和工作网络。与公安、城管部门组成了“三合一”联动专职救助服务队伍，初步形成了公安视频系统和城管网络化系统对流浪乞讨人员的社会发现机制。依托各定点医院，及时有效地建立流浪乞讨病患者的救治救助机制。通过兄弟省市来沪接回和护送返乡的方式，建立了源头预防和接送返乡的跨部门协同机制等。部分区组建了救助社工服务社。上海世博会期间，全市共救助流浪乞讨人员2.1764万人次，全面完成了世博救助任务。
4.世博福利彩票和世博关爱行动有力推进，进一步树立了为民服务的良好形象。推出“缤纷世博”等14个世博会主题彩票，在全国30个省市发行，市场反响良好。与邮政部门共同推出世博“邮彩联票”，总发行量达30万张，创世博史、邮票史和彩票史之先，被评为全国“2010年福彩十大新闻”之一。集中开展“世博关爱行动”，协同有关部门对本市城乡低保家庭和部分民政救助对象以及困难失业人员、支内回沪人员、外来务工人员等509万人（户）发放一次性生活补贴7.14亿元。开展了“服务世博、减灾从社区做起”系列宣传以及全国防灾减灾知识大赛等活动。
二、“十二五”上海民政事业发展面临的机遇与挑战
“十二五”时期，是上海进一步加强社会建设的重要时期，也是贯彻落实民政部和上海市政府《共同建设国家现代民政示范区合作协议》的关键时期。因此，要认清形势，明确方向，把握发展机遇，应对各种挑战，努力推动上海民政事业在更高的起点上发展。
上海民政事业要抓住机遇，乘势而上，努力推动民政事业的转型发展，不断提升民政社会服务的综合保障水平，更好发挥民政工作在创新基层社会管理中的基础性作用。要积极利用国家相关产业政策资源，主动与相关产业规划部门协同、协作，努力推动上海养老服务业、家庭服务业、社区服务业等生活性服务业的优先发展，为社会发展方式的创新转型争取有利空间。紧紧抓住国家提高用于改善民生和社会事业的政府支出比重的重要机遇，争取加大对民政基本公共服务建设的投入力度，重点围绕服务对象、设施、技术、标准和人才建设等，完善低保标准调整和收入核对工作机制，合理调整养老机构的区域布局，为促进公共福利服务均等化创造条件。牢牢把握中央和上海加强社会建设的重要契机，进一步发挥社会组织、社工队伍、社区志愿者在社会管理和服务中的重要作用，加强政社合作，树立社会责任，强化专业服务，促进政府、市场、社会三方互动，为加强和创新社会管理提供新途径。
上海作为改革开放的先行先试区，民政事业发展面临的矛盾和挑战比其他地区来得要早，表现得更加复杂。产业结构调整和经济发展方式的转变给于民政事业相关的传统福利企业和社区服务业发展带来新挑战，也可能给低技能、低收入的困难群众和残疾人等弱势群体带来新的生活压力。民政基本公共服务体系尚不完善，服务能力较为有限，服务模式相对单一，个性化专业服务明显匮乏，面向常住人口在内的城乡公共服务均等化的压力越来越大。基层社会管理中的新情况、新问题不断增多，解决的难度不断加大。老年人口快速增长，高龄化态势不断加剧，养老保障和服务的压力逐步加大；新二元结构问题比较突出，区域社会资源布局结构相对不均衡；贫富差距相对扩大，社会公平诉求更加突出；社会领域的立法相对滞后等，给基层社会可持续稳定发展带来一定挑战。为此，要善于把握各种有利条件，努力破解发展中的难题。
三、“十二五”期间上海民政事业发展的指导思想、基本要求、总体目标和主要指标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央关于加强和创新社会管理的总体部署，依据上海社会建设的基本框架，围绕创新驱动、转型发展的要求，坚持以人为本、以人和为目标，以接续人的社会关系、恢复人的社会功能、增加人的社会资本为核心，以功能拓展、模式创新和能力建设为主线，发展上海现代民政，促进社会公平正义，推动社会和谐共生，为上海经济社会转型发展做出贡献。
（二）基本要求
“十二五”期间，上海民政要坚持“三个着力”，即作为党和政府联系人民群众最密切的一项事业，要着力在促进经济社会的良性互动中协调发展，围绕大局，服务大局，在大局中借势发展；着力在应对民生保障的新挑战中包容发展，做到知民情有通道，解民忧有办法；着力在构建社会建设新格局中创新发展，促进跨界合作，鼓励社会创新，推动社会进步。继续完善和互联互通“五大平台”，即救助帮困工作平台、老龄工作平台、双拥工作平台、社区建设工作平台和社会组织管理工作平台。在推进民政事业不断发展的过程中，要进一步明确发展导向，创新发展理念，优化发展举措，牢牢把握形成“五和机制”的要求。
——坚持惠民利和。全面落实把保障和改善民生作为转型发展的出发点和落脚点，问需于民、问政于民、问计于民，切实将为民所谋作为一切民生政策的出发点，把惠民之举落到实处，以利社会和谐。
——坚持共治维和。不断健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，发挥多元主体在社会管理中的协同、自治作用，用社会的力量、协商民主的办法、包容性发展的机制，增进社会认同，维护社会和谐。
——坚持专业助和。运用社会工作专业的理念和方法，秉持规范的职业操守，完善专业服务标准化体系，大力提高社会服务质量，提升精确化管理水平，助推社会和谐。
——坚持科技创和。适应智能化社会需求，加大科技和信息化应用力度，推进民政科技进步，丰富现代民政服务手段，提高民政社会服务效能，创新推动社会和谐。
——坚持勤廉促和。加强民政自身建设，强化勤政爱民、廉政为民的宗旨，深入推进民政系统党风、政风、行风建设，通过思勤廉、正作风、塑形象，促进社会和谐。
（三）总体目标
紧紧围绕民政部和本市“十二五”规划的总体目标，分阶段、分领域、分层次加快推进上海现代民政建设步伐，基本建成与上海建设“四个中心”、实现“四个率先”发展要求相适应的现代民政框架体系。要以优化社会管理为基础，以推动社会管理创新为动力，以发展社会福利、拓展社会服务、完善社会救助为重点，为推动现代民政事业加快发展，构建社会建设新格局做出更大贡献。
——发展社会福利，逐步建立共建共享的福利服务综合平台。建立健全社会福利制度，重点突出对老年人、残疾人、困境儿童和优抚对象的福利服务，逐步推动社会福利服务对象由特定群体向更多社区居民拓展，充分发挥现代民政在调节社会利益、增进社会认同、促进社会和谐、增进城市归宿感等方面的重要作用。
——拓展社会服务，加快形成社区事务服务、生活服务和民政专业服务为一体的网络化服务体系。坚持公益导向，大力发展社区服务、养老服务、社工专业服务和慈善志愿服务，在殡葬、婚姻、地名、康复等民政专项服务领域，开发新业务、发展新业态、建设新载体，充分发挥现代民政在促进就业、服务民生、提高生活质量方面的重要作用。
——完善社会救助，建立贫困预警、发现、早期干预和综合帮扶的保障机制。进一步加强就业、保险、救助、慈善为主的四环联动机制，以解决“支出型贫困”问题为突破口，完善城乡最低生活保障制度，深化分类施保，努力促进缩小收入差距，增进社会公平，充分发挥现代民政在保障人民群众基本权利方面的重要作用。
——加强社会管理，不断夯实社区共治与居民自治的基层基础。广泛动员与组织群众依法有序参与社会管理，充分发挥各类社会主体的协同作用，积极引导社区居民依法参与社区公共事务和公益活动，积极发展各类公益慈善、社会福利和社会服务类社会组织，引导专业社工、志愿者参与社会管理和服务，切实提高社区协商共治的能力，充分发挥现代民政在服务型管理中化解社会矛盾、维护社会稳定方面的重要作用。
——推动社会创新，深入探索政府、市场、社会跨界合作的运行模式。以社区的需求、问题和项目为导向，以社区公益服务为重点，以提供多样化、个性化、专业化的社区公共服务产品为目标，探索形成政府主导、社会协同、多方参与的运行机制，不断完善政府、市场、社会三方互动模式，优化社区、社会组织、社会工作包容式发展的社会生态环境，充分发挥现代民政在解决社会问题、推动社会进步方面的重要作用。
（四）主要指标
| 类别 | 指标名称 | 单位 | 2010年 | 2015年 | |
| 社会救助与救灾 | 城乡低保标准比（以农村为1） | - | 1.5∶1 | 1.2∶1 | |
| 全国综合减灾示范社区数 | 个 | 49 | 150 | ||
| 社区风险评估示范点* | 个 | / | 200 | ||
| 全市灾害信息员总量 | 人 | 271 | 8000 | ||
| 社会福利 | 享受社会化养老服务人数比重 | % | 10 | 10 | |
| 社区居家养老服务人数 | 万人 | 25 | 30 | ||
| 养老床位总数 | 万张 | 10 | 12.5 | ||
| 老年人日间服务中心 | 家 | 303 | 403 | ||
| 社区老年人助餐服务点 | 个 | 404 | 604 | ||
| 标准化老年活动室 | 家 | 3602 | 4202 | ||
| 社会服务 | 上海民生服务热线 | 个 | 1 | 1 | |
| 街道（镇乡）社区生活服务中心覆盖率* | % | / | 80 | ||
| 社区服务品牌运行机构* | 家 | / | 20 | ||
| 全市社会工作人员 | 总量 | 万人 | 4 | 7.2 | |
| 专业资质的社会工作者 | 万人 | 1.1 | 1.6 | ||
| 一线社工占比* | % | / | 85 | ||
| 临床治疗社工占比* | % | / | 10 | ||
| 社工督导占比* | % | / | 3 | ||
| 行政管理人员占比* | % | / | 1 | ||
| 政策研究人员占比* | % | / | 1 | ||
| 培养高级社工人才* | 名 | / | 100 | ||
| 培育社工专业机构 | 家 | 41 | 100 | ||
| 社会管理 | 每万人（户籍）拥有社会组织数量 | 个 | 6.9 | 8 | |
| 社区慈善超市数 | 家 | 110 | 180 | ||
| 注册志愿者人数占适龄人口总数比例* | % | / | 10 | ||
| 福利彩票公益金用于购买服务的比例 | % | 10 | 20 | ||
| 创建示范福利企业基地 | 家 | 30 | 60 | ||
| 新增残疾人集中就业岗位* | 个 | / | 3000 | ||
| 墓葬、壁葬、海葬葬式结构比例 | 比例 | 80∶19∶1 | 70∶28∶2 | ||
| 社会创新 | 市区两级公益组织孵化基地 | 个 | 2 | 20 | |
| 公益创投与公益招投标投入金额 | 亿元 | 1.1 | 5 | ||
注：“*”为“十二五”新增项目或指标。
四、“十二五”期间上海民政事业发展的主要任务
（一）进一步完善现代社会救助体系和救灾减灾工作体系
以完善居民最低生活保障制度为基础，从保障困难群众的基本生活逐步转向满足多样性基本需求，从物质救助为主逐步转向兼顾提供更多社会服务，努力推动社会救助制度逐步从生存型向预防、生存、发展全过程干预模式转变。聚焦科技备灾和社区减灾，建立符合国家要求、具有上海特点的民政救灾减灾工作体系。
1.健全生活救助和专项救助制度。建立低保标准与物价指数、人均消费支出、最低工资标准、经济和社会发展等因素相关联的动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。进一步健全救助与就业的联动机制。完善以医疗、教育为重点的专项救助制度，全面推广医疗救助“一站式前置服务”模式。引入专业社会工作理念和方法以及国内外较成熟的社会化扶贫项目，健全贫困家庭社会服务支持体系。
2.着力解决“支出型”贫困。构建分类、分层、分级的“支出型”贫困指标体系，建立健全“支出型”贫困群体的发现、预警和帮扶机制，将“支出型”贫困对象的基本生活保障纳入最低生活保障制度。继续完善社区综合帮扶工作，逐步形成分人群、可选择、多组合的分类施保措施，不断扩大困难群体受益面，努力满足困难群众多样化的基本需求。
3.完善居民经济状况核对体系。健全居民经济状况核对机构，完善相关法律、政策体系，推进各类社会保障、社会救助和福利政策的公平实施。全面推广居民经济状况核对信息系统，深化系统数据统计分析功能。扩建市民家庭经济状况评估信息系统，完善收入核对信息交换平台。逐步拓展信息核查渠道，促进信息共享，加大核对工作在住房保障、居民最低生活保障、医疗救助、教育救助等民生保障工作领域的应用力度。探索农村居民经济状况的核对办法。
4.加强现代民政科技备灾建设。加大救灾减灾科学研究力度，加快形成技术开发、业务运行和应急保障等领域的生产和服务能力。建立上海民政救灾减灾技术保障中心和上海市灾情评估中心，并纳入上海应急管理事前预警、事中处置和事后评估的全过程管理体制中，健全灾情会商和评估机制。探索建立省级救灾物资储备库。完善自然灾害灾民救助补助标准。
5.全面提升社区综合减灾能力。研究社区风险指标体系，研发社区风险评估模型，编制社区风险地图，探索巨灾保险制度，推广社区综合保险制度。着力培育公益组织和社会力量开展社区减灾活动，积极创建“全国综合减灾示范社区”和上海综合减灾模范社区。开展灾害信息员职业技能培训和鉴定工作，研究灾害信息员继续教育、薪酬保障等制度，推进灾害信息员队伍的专业化、职业化进程。
（二）构建与经济发展水平相适应的社会福利服务体系
从满足老年人、困境儿童、残疾人、优抚群体等受助群体的多层次、多样化服务需求出发，转变服务方式，调整功能结构，优化服务产品，统筹区域和城乡发展，促进社会福利与经济社会同步发展，共享经济社会发展成果。
1.建立现代社会福利制度。建立完善养老设施建设及运营补贴机制，促进可持续发展。发展机构照护服务设施和社区照护网络，加大对养老设施的公共财力投入力度，支持设施日常运营。完善养老服务与专项护理补贴机制，扩大服务覆盖面与补贴受益面，优先满足高龄、失能（失智）老人的养老需求。建立高龄津贴制度，拓展津贴受益范围。完善养老服务需求评估机制，合理有效使用养老服务资源。设立孤儿基本生活最低养育标准，建立孤儿基本生活保障制度，建立健全孤儿保障体系，维护孤儿基本权益。
2.建立健全社会养老服务体系。建立完善以家庭为基础，社区为依托，机构为支撑，有梯度、可衔接的社会养老服务体系。以社区照护为重点，扩大社区居家养老服务覆盖面，为老年人提供专业、便捷、多样的生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。以失能（失智）老年人为重点，优化机构照护功能，加大对以收住失能（失智）老年人为主的机构设施的公共财力投入力度，实现区县、街道（镇乡）公建养老机构设施全覆盖。推进大型居住社区和郊区新城养老设施公建配套规划与建设落地。支持社会力量参与养老服务领域，鼓励社会资本建设养老长期护理机构、老年公寓和休闲养老基地，培育一批有资质、有能力、有品牌的养老设施专业运营管理组织。在崇明建立新型养老模式示范基地。加强养老护理队伍等社会福利专业队伍和志愿者队伍建设，建立专业养老护理实训基地。积极探索异地养老。
3.建立困境儿童全方位福利体系。切实做好本市孤儿保障工作，满足孤儿生活、医疗、学习、就业、住房等基本需求。探索针对困境儿童的养育、照顾、康复、教育、发展、就业的政策体系。加大儿童福利机构的建设力度，各区县要建设相对独立的符合儿童福利机构建设规范的设施，形成市、区县两级共同承担儿童福利的工作运行机制。加快新建上海市第五社会福利院，提高重残孤儿和成年孤残人员床位设置力度。促进孤残儿童回归家庭，强化孤残儿童教育。建立大龄孤残人员模拟工场，推动孤残儿童社会融合。
4.提升残疾人福利水平。统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍设施建设等专项服务。完善残疾人服务机构建设，健全以居家助残服务为主的托养服务，推动残疾人康复服务社会化。搞好伤病残军人等的优抚安置。加快推进无障碍设施建设，建立健全残疾人就业服务网络。探索制定精神障碍患者家庭的社会福利保障制度，扩建市民政第一精神卫生中心，逐步提高民政精神卫生中心专业化发展水平。加大社工介入康复工作的力度，探索精神障碍患者回归社区工作。
（三）大力发展老龄事业，实施积极老龄化
围绕“六个老有”目标，促进老龄事业和产业健康发展，积极开发老龄资源，大力发展社区为老服务，大幅提高老年人生活和生命质量，让老年人共享经济社会发展成果。
1.构建社区为老服务支持系统。建立社会化运作机制，培育发展为老服务社会组织。扩展政府购买服务项目，充分调动社会为老服务资源，初步在社区中推动建立以居家养老服务、老年人精神文化服务、老年人卫生保健服务等为内容的15-20分钟服务圈。全市居（村）委标准化社区老年活动室全覆盖，实现“一居（村）一室”、“一街（镇）一中心”，争取落实标准化老年活动室运作补贴经费。实施老年人社区健康干预，开展老年人心理疏导及社工介入项目。进一步加强独居老年人结对关爱工作。完善困难老年人综合帮扶、老年人医疗救助帮困和慈善助医工作机制。
2.鼓励发展老龄产业，大力促进新科技在为老服务中的应用。成立上海老龄产业协会，推动制订上海老龄产业发展规划，明确老龄产业进一步发展的方向、任务和路径。鼓励民间资本参与养老机构、老年照料、居家养老服务等为老服务行业的产业运作。鼓励企业生产和提供老年用品、食品、服饰、文化娱乐、医疗康复保健等产品，提高老年人生活质量。建立上海老年福祉科技研发中心，引导企业开发适合老年人使用的新产品和新技术，推动新科技、新材料在为老服务中的应用。在继续为有需要的老年人安装紧急呼叫装置的基础上，探索建立和推广高龄、独居、失智老年人安全监护系统，提升关爱工作水平。
3.优化老年人生活环境，促进积极老龄化。推动“老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建工作的制度化、规范化和长效化。增加老年活动场所和文体设施，积极支持老年文体团队活动。鼓励老年人参与社会，发挥离退休专业技术人员作用。积极探索低龄老年人为高龄老年人服务的途径、形式和内容。加大老年志愿者在为老服务方面的力度。继续鼓励和拓展“银龄行动”，组织老年知识分子开展支援西部和本市建设等志愿活动。到“十二五”末，上海老年志愿者注册人员总量达到25万人以上。
4.加强尊老敬老教育和老年权益保障工作。大力增强社会老龄意识、敬老意识，强化家庭、子女赡养老年人的意识和责任。采取有效措施，加强对青少年的尊老敬老助老教育。通过评选表彰“敬老家庭”、“敬老楷模”等活动，广泛培育和树立新时代尊老敬老助老的模范典型，营造良好社会人文环境。广泛深入宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》和《上海市老年人权益保障条例》，推进老年维权四级网络建设。在街道（镇乡）普遍设立老年法律服务网点，使老年人就近得到优质法律服务。各区县全面建立和健全联合接待制度，拓展维权服务内涵和外延，及时处理涉老案件，提高办案效率，对困难老年人实施法律援助。
（四）创新优抚安置工作，提高双拥和军休服务水平
促进优抚工作转型，逐步缩小城乡抚恤补助标准的差距，积极推进退役士兵安置市场化，拓展双拥工作内涵，提高军休服务水平。
1.扩大优抚覆盖范围。统一城乡优抚政策，逐步缩小农村和城镇抚恤补助标准的差距。出台在乡老退伍军人的生活补助制度，为优抚对象提供更加便利的医疗保障服务。推进优抚工作进社区，大力发展优抚社工和志愿者服务队伍。完善临时困难补助机制，开展重点优抚对象结对帮扶活动。探索将有特殊贡献的群体纳入国家优抚保障体系的可行性。改建金山烈士陵园和松江烈士陵园。为烈士家属异地祭扫烈士墓提供服务。
2.提升双拥工作水平。广泛开展军民同学创新理论、同树文明新风、同建和谐平安的“三同”活动，拓展军地互联、互动、互建平台，营造军民同心的浓厚氛围，促进军地融合式发展。组织开展军营文化进社区、社区文化进军营和市民百姓看军营活动，不断强化广大干部群众爱国拥军意识。以创建双拥模范城（县）活动为依托，积极开展社会化拥军活动。广泛动员“两新”组织参与拥军工作，不断拓展双拥工作领域，大力开展智力拥军、文化拥军、科技拥军、法律拥军活动，不断推进军民融合式发展。
3.推进安置工作改革。在确保退役士兵安置权益的同时，鼓励引导退役士兵自谋职业。努力构建全方位、多层次的退役士兵教育培训体系，积极为退役士兵提供就业服务，提高退役士兵参与劳动力市场就业竞争的能力和机会等，深化退役士兵安置工作改革。
4.深化军休接收安置和服务管理工作。坚持接收安置工作规范化、常态化，接收安置过程人性化，更好地落实军休干部的政治和生活待遇。推动服务管理模式向“一个法人，多点服务”转变。探索适合于“集中活动，就近服务”的点面结合的机构设施布局模式。依托中央、市和区县三级财力，建设一批标准化、现代化军休服务管理（活动）设施。提高部分地区军休干部地方性生活补贴标准，促进军休服务管理属地化。加强军休文化建设，开展军休干部“共享社区，共建社区”活动和“军休志愿行动”，为军休干部实现自我价值搭建平台。
5.增强军供应急保障能力。加大军供站现代化建设力度，改善军供设施设备。推动军供保障方式方法创新，努力形成并完善平时保障与战时保障、定点保障与区域保障、常规保障与应急保障、自身保障与社会化保障互补并举新模式。
（五）深化基层政权和社区建设，健全基层政区体制机制
不断完善社区服务体系，探索创新社区自治、共治的体制机制。加强社区建设，推动社会管理和服务重心下移，以共同需求、利益和目标为纽带，建立健全社区协商共治机制。大力推进城乡公共服务均等化，探索解决基层政区适度规模和体制改革问题。
1.完善社区服务体系，拓展社区服务功能。进一步健全街镇对社区事务受理服务中心的“一头”管理体制，逐步实现“全年无休、全市通办”。加大962200服务热线建设力度，健全“一号通”社区服务功能，实现民生服务项目的话务集中受理，建立全年无休、快速响应、全程跟踪的工作机制。加强街镇社区生活服务中心建设，构筑社区公共服务平台，为社区居民提供便捷灵活的服务。健全完善公益创投和公益服务项目招投标工作，扩大政府购买社区服务以及其他社会服务的范围。
2.提升社区自治能力，完善社区共治机制。深入开展居委会自治家园建设，引导居（村）委会用自治方法协调处理社区各类矛盾和事务，全面推广“三会”等民主管理制度。进一步理顺居委会与业委会及其他组织的关系，引导业委会广泛运用“三会”等民主管理制度处理小区物业管理事务。培育社区自治组织的发展，引导其有序参与社会管理、社区建设和社区自治。创新民主制度，丰富民主形式，进一步做好居（村）委会换届选举工作，推进居委会直选和村委会海选，完善居（村）委会自治功能和农村基层社会管理功能。健全党代表、人大代表等联系社区制度，健全社区居民参与重大公共政策的制定、实施、评估和监督的机制，激发居民参与社区管理的积极性。加强社区志愿者注册登记工作，推动社区志愿服务发展。实施来沪人员融入社区计划，为来沪人员提供就业指导、法律咨询、职业技能培训、计划生育等基本服务，吸纳来沪人员有序参与居（村）委会自治活动。
3.推进农村社区建设，强化农村社区公共服务功能。认真做好新修订的村委会组织法的贯彻实施工作。建立健全新型农村社区公共服务体系，推进标准化卫生室、文化活动室、社区事务代理室、为农综合服务站建设。加强村级社区综合服务中心建设，满足社区居民多样化的生产、生活服务需求。发展培育各具特色的农村社区文化。加强环境整治，促进农村社区人文生态和谐。
4.加强行政区划的科学规划与管理。按照优化政府结构、行政层级、职能责任的行政体制改革要求，研究提出上海行政区划体制改革思路。优化城乡基层政区适度规模，推进基层政区体制改革创新。开展上海新型社区体制研究，结合浦东行政体制改革和行政区划调整，积极探索镇管社区模式，推进基层社会管理体制改革创新。加强郊区新城行政体制和区划体制研究，积极探索特大型城市居住区社区管理的新路。继续深化上海城市群区划体制与协调机制研究。完善沪苏、沪浙联席会议制度，推进平安边界建设。以实行历史地名保护名录制度为抓手，加强政区地名非物质文化遗产保护，建立上海市政区地名数据库。
（六）促进社会组织积极健康发展
以加快社会组织发展为导向，以社会组织能力建设为重点，以培育社会组织运作管理人才为核心，以发挥社会组织的主体作用为目的，形成与本市经济社会发展相适应的现代社会组织发展与管理新局面。支持和鼓励社会组织在参与社会管理、提供社会服务中发挥积极作用。
1.大力培育和发展社会组织。制订出台《上海市促进行业协会发展规定实施细则》。利用世博效应，发展社会组织，推动建立长三角区域性行业协会，吸引全国性行业协会落户上海。大力培育养老助残、社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等有利于改善民生、提高公共服务水平的公益性社会组织。积极发展安老帮弱、扶危济困等公益慈善功能的基金会，鼓励基金会加大对民生服务领域项目资助力度。完善社区群众活动团队备案办法。继续培育发展农村专业经济协会。
2.加强社会组织能力建设。提升社会组织法人治理能力，以完善章程为核心，健全选举、议事、决策、财务、人事等内部制度和民主决策、民主监督机制。加强专业人才建设，提高快速回应社会需求能力、资源获取能力和项目运作能力。推进政社分开、管办分离，引导社会组织完善内部治理结构，提高自我发展和服务社会的能力。提高社会公信力，加强社会组织规范化建设，深入开展自律与诚信建设。深化社会组织信息公开工作。
3.完善社会组织监督管理。建立健全社会组织工作协调机制，明确相关职能部门分工，增强综合协调能力。改革社会组织登记管理模式，开展行业协会直接登记，探索完善异地商会登记管理工作。完善社会组织评估体系，不断健全社会组织的评估标准、评估办法，建立评估专家数据库。探索第三方评估机制，制定评估程序和实施细则。继续探索推进枢纽式管理模式，逐步形成社会组织自我管理、自我服务和自律自治的运作机制。夯实管理基础，建立年度检查与日常监督、绩效评估、信用建设、执法查处相结合的联动机制。
4.探索建设社会组织发展支持体系。推进各类社会组织孵化基地建设。设立社会组织发展基金，建立完善社会组织年金制度。推动建立政府购买社会组织服务机制，研究社会组织税收计入政府购买服务成本的相关政策。对从事民生服务的公益性社会组织，逐步落实与同类公办机构同等享受税收优惠待遇的政策。推行公益创投和公益服务项目招投标机制，建立评估与审核机构，形成科学规范、公平高效的资金使用和监督机制。畅通社会组织利益诉求渠道。配合有关部门做好社会组织党建工作，不断扩大党在社会组织的影响力，确保社会组织正确发展方向。
（七）努力形成有上海特点的社会工作体系和实践模式
充分发挥社会工作“人性化服务、柔性化管理、社会化运作”的专业优势，加快社会工作职业化、专业化、制度化的推进步伐，努力形成有上海特点的社会工作体系和实践模式。
1.完善社工职业制度。建立健全社工教育培训、职业资质、实务督导、考核评估、薪酬待遇和表彰奖励等职业制度，逐步完善初、中、高级社工职业层级。大力开展社会工作宣传，普及社工专业理念，弘扬社工职业精神，打造社工职业文化，提升全社会对社会工作的认识、认知和认同。
2.深入推进多领域发展。以回应社会需求为导向，充分发挥社会工作的预防、恢复和发展功能，解决社会问题，促进社会和谐。继续探索开展在社会重大和突发事件中社工介入的方法和途径。有计划、有步骤地推进和深化原有领域的社工服务，拓展在更多领域的社工介入，不断提升社工专业服务水平。探索开展在事业单位配置社会工作专业技术岗位，加强社会工作行政，协调各相关部门和区县加强社会工作管理，制定相关规划和实施意见。
3.大力培育专业社工机构。深入开展区校合作，建立一流的社工实训基地和一批品牌社工师事务所。扶持各类社工机构健康有序发展，制定、完善专业社工机构的社会服务标准。加强对服务项目和专业机构进行综合评定、督导评估的组织工作，提高社工服务项目运作能力和机构管理水平。加大福利彩票公益金的支撑力度，完善社工发展的财力保障机制。推进政府购买社工服务制度，探索完善项目化、契约化的运作机制。
4.加强社工人才队伍建设。启动社会工作高级人才计划，引进社工高级人才，培养社工领军人物，树立职业权威。输送一线资深社工赴境外实务锻炼。建立社工专家库，成立高级社工讲师团。集成社工优秀案例，组织优秀社工巡讲。研究和借鉴国内外培养社会工作人才的有益经验，建立多层次、多渠道、开放型的社工人才队伍培养培训体系。
（八）努力推动慈善事业与志愿服务健康持续发展
不断完善政府推动、社会组织运作、社会各界参与的慈善事业发展机制，努力发挥慈善事业在社会保障体系中的重要补充作用。积极营造慈善组织发展的良好社会环境，健全慈善事业的社区服务网络，丰富和创新慈善活动的载体。不断加强全社会普遍认同的慈善理念和普遍参与慈善活动的良好社会氛围。完善志愿服务体系，促进志愿服务常态化、社会化、长效化发展。
1.大力加强慈善组织建设，夯实慈善事业发展基础。大力培育发展多种类型的慈善组织，加强慈善组织的自身建设，提升慈善组织的公信力、资金发展能力和项目运作能力，推动慈善组织成为慈善事业的运作主体。加强慈善事业人才建设，提高慈善工作队伍的职业化和专业化水平。
2.健全经常性社会捐助网络，创新慈善活动形式。推进社区经常性社会捐助网络建设，实现经常性社会捐助接收点在本市中心城区及浦东新区居委会层面的全覆盖。探索实行“慈善超市”的创新发展，提高慈善超市的活力和自身“造血”机能。广泛开展慈善义赛、义演、义拍、义卖和慈善晚宴、慈善娱乐、慈善消费等形式新颖、方式便捷、自主自愿的慈善募捐活动。积极探索和推行“网上捐赠”、“联合劝募”、“公益信托”等慈善活动的新形式。举办慈善公益展览会，打造企业与慈善组织合作实施慈善公益项目的平台。充分利用现代信息技术，发展慈善事业，建立全市性的慈善信息服务网络。
3.调动各方力量，营造慈善事业发展的良好社会环境。加快推进慈善事业法治进程，配合市人大完成《上海市募捐条例》的立法工作。全面落实国家规定的相关税收优惠政策，调动和保护法人及公民参与慈善事业的积极性。加强慈善宣传，普及慈善教育，传播慈善文化，弘扬慈善精神，形成“人人可慈善”的社会共识和“人人做慈善”的社会氛围。规范社会慈善组织和机构发展，增强募集资金使用透明度，提高社会公信力。健全慈善先进典型的表彰激励机制，认真做好“上海慈善奖”的评选工作，举办好上海慈善大会。加强对慈善理论和实务的研究与探讨。积极开展慈善领域的国际间和港澳台间的交流与合作。
4.完善志愿服务体系，促进志愿服务更快发展。加强志愿服务组织和志愿者队伍建设，完善志愿服务组织网络，健全志愿者招募、注册、培训、评价、激励、保障等制度，打造具有时代特征、上海特点的志愿服务机制、志愿服务团队、志愿服务品牌和志愿服务平台。积极培育和开发志愿服务项目，拓展志愿服务基地，深入开展城乡社会志愿服务活动。大力弘扬志愿服务精神，推动成立上海志愿服务基金会，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系。
（九）提升专项社会事务管理水平
适应现代公共管理与服务需求，加大社会专项事务推进力度。提升婚姻（收养）、福利企业、殡葬等专项事务的管理与服务水平。
1.加强婚姻（收养）登记管理服务。建立市、区县级婚姻登记颁证中心，开展婚姻登记颁证中心标准化建设及标准化评定工作。倡导文明婚俗新风，探索结婚登记集体颁证仪式和个性化颁证仪式，展现上海国际大都市的新婚俗、新风尚。建立集提供婚姻登记、婚姻信息、婚姻指导、婚姻咨询、婚姻介绍、婚姻调解和婚礼服务等为一体的婚姻服务体系。加强婚姻信息与全国联网。加大婚姻（收养）法律法规宣传力度，增强公民依法登记意识。以“婚介服务标准”为抓手，加强对婚介机构的监管，探索在社区服务中心建立公益性婚介机构。规范收养登记程序，建立和完善收养家庭评估工作。
2.推进残疾人集中就业和康复器具企业管理。引导福利企业适应产业结构调整要求，按照打造社会创新孵化园的现代理念，加快向生活性服务业拓展，鼓励向高新技术和先进制造业发展。细化残疾人集中就业政策，修订《上海市社会福利企业管理办法》，制定《上海市康复器具生产装配企业管理办法》。落实福利企业“专产专营”、政府优先采购政策措施，探索建立市级国有企业对口帮扶福利企业发展的促进机制。对优秀福利企业实施通勤班车奖励。加强管理者和残疾人职工培训，提高整体素质。推进福利企业信息化管理建设，建立残疾人就业数据库，完善交换平台。引入商业保险机制，推动风险管理服务项目建设。加强假肢和矫形器（辅助器具）生产装配企业技能人才队伍建设，培养一批假肢和矫形器职业技术能手。加强康复器具的设计、研发和服务，满足特殊对象的需求。
3.加强殡葬改革与管理。建设惠民殡葬，提高公益含量。重点完善殡葬救助保障体系，加大政府公共财政保障力度，深入推进对无丧葬补助居民提供丧葬补贴的“二万五工程”（经营性公墓配置2.5万平方米规模的公益用地）。建设绿色殡葬，促进生态文明。大力倡导节地葬式，优化葬式结构，实现墓葬、壁葬、海葬葬式比例70∶28∶2的目标，大幅度提高海葬补贴标准。建设阳光殡葬，深化“蓝带行动”。全面落实殡葬服务改革，整治和规范殡葬代理服务市场，努力实现公众满意度根本好转。建设科技殡葬，加大殡葬设施投入力度，重点改造市、区县两级殡仪馆的火化设施，深入开展全市火化炉设备节能减排改造工作，减少环境污染，实现节能减排。建设人文殡葬，提升文化含量。逐步推行殡仪服务全程陪同，加快建设特色文化主题墓园。
五、规划实施保障措施
（一）深化改革创新，为建设现代民政提供体制机制与政策法规保障
逐步形成科学合理的内部组织架构和运行机制。以公益性为导向，深入推进民政直属事业单位体制改革，打造带动民政事业整体推进的工作平台。转变行政方式，加大“项目民政”的推进力度，进一步健全现代民政的协调、协同、协作机制。积极开展地方性法规、市政府规章立法调研，在完善社会救助、优待抚恤、居家养老补贴、孤儿福利、殡葬补贴等保障群众权益类行政给付，促进慈善事业发展、改革彩票公益金使用范围和程序、明确社会工作者的专业资格和合法权益等社会建设，以及改进社会组织管理体制机制、行政区划调整等方面，推进地方立法进程。探索建立民政综合执法队伍，加强对养老机构、婚介机构、殡葬机构、社会组织等领域违法违规行为的查处。
（二）提升技术含量，为建设现代民政提供手段与规范保障
全面推进信息技术在民政各领域的应用，建设以社区事务“一门式”、居民经济状况核对系统、“一号通”非紧急类民生服务热线为内容的数字社区工程和面向残疾人、老年人等弱势群体的信息无障碍工程。完善社区事务受理信息平台和社会救助信息管理平台，探索建立居（村）委会信息化支撑系统，建设完善以上海民政信息化大楼为代表的一批民政信息化综合基础设施，努力形成民生领域信息网络一体化支撑保障体系。大力推广应用新技术，加大民政科研攻关力度，在科技备灾、备灾产品、康复辅具、殡葬技术等领域形成优势。大力开展民政标准化建设，积极筹建国家民政标准研发中心，进一步完善民政标准化制度体系和管理体系。加大防灾减灾、殡葬管理、民政设施、服务管理等方面的标准制定力度，推进重点领域重点标准贯彻实施，促进民政事业规范发展。
（三）提高运行效能，为建设现代民政提供财力保障
不断加大民政事业投入力度，建立与经济社会发展相适应的抚恤标准、低保标准、居家养老服务标准等增长机制。加大福利彩票发行工作力度，积极拓宽社会化筹资渠道，逐步形成以政府投入为主的多渠道筹集机制。总结推广公益创投和公益服务项目招投标经验，加大财政资金、彩票公益金、残保金以及社会资金的支持力度，建立完善“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。加强公共财政预算信息的公开化和透明化，加强民政专项资金监管，建立民政救灾、救助等政府专项资金和福利彩票公益金、各种社会捐赠资金的信息公开机制，提高民政资金投入使用的透明度和公信力。
（四）强化能力建设，为建设现代民政提供人力资源保障
进一步加强干部职工队伍建设，增强为民服务意识，提升服务管理能力，不断加强党员干部党性党风廉政教育，扎实推进惩防体系建设。加快民政领域社会工作人才队伍和专技人才队伍建设，加强民政志愿者队伍的培育与发展。通过挂职锻炼、轮岗交流等形式，盘活存量；通过引进专业人才、对外干部交流等形式，注入增量；深化与高校合作，开展民政干部队伍、专技队伍等继续教育与人才培训，备足储量。以专业化为核心，加强民政领域人才的教育培训，建立上海民政社区社会服务实训基地；以职业化为导向，建立社会工作者的独立职业序列、专业能力评价制度和专业技术职称评定制度；以组织化为纽带，形成民政社会工作人才开发的合力。建立人才基金，吸引优秀人才。
（五）注重组织与评估，为确保规划目标如期实现提供保障
注重与部市合作协议及民政相关规划的衔接。围绕目标和任务，明确进度要求，确保本规划有计划、按步骤得到落实。本规划实施期间，可根据实际情况，对本规划进行适当调整。2013年，将组织第三方机构对本规划实施情况进行中期评估，加强督查。