沪府发〔2012〕103号

上海市人民政府关于印发《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013－2015年）》的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

现将《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013－2015年）》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

2012年12月25日

上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013-2015年）

党的十八大提出，健康是促进人的全面发展的必然要求，要完善国民健康政策，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）指出，要以破除“以药补医”机制为关键环节，统筹推进公立医院综合改革，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。

自2010年国家公立医院改革试点启动以来，本市按照国家要求，结合实际，积极落实各项改革任务，在推进“四个分开”、优化医疗资源布局、完善政府投入机制、调整医疗服务价格、改革医保支付方式、控制医疗费用、建立住院医师规范化培训制度、推进卫生信息化建设、加强公立医院内部管理与改善医疗服务、建立医患纠纷第三方调解机制等方面，取得了阶段性成效。为进一步落实党的十八大精神、国务院有关文件和国家公立医院改革的要求，加大体制机制探索创新力度，在总结前期试点经验的基础上，特制定本行动计划。

一、总体要求

（一）指导思想

贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，把维护人民健康权益放在第一位，按照“强化公益性、调动积极性、保障可持续”的总体要求，聚焦体制机制创新，将公立医院建成运行效率高、服务质量好、发展有活力的公益性机构，促进公立医院的健康发展，更好地满足人民群众基本医疗服务需求。

（二）基本原则

坚持“增加投入与转变医院运行机制相结合、控制医药费用与确保医院可持续发展相结合、强化考核监管与调动医务人员积极性相结合、推进信息化建设与加强制度创新相结合”的原则，注重理念创新、机制创新、管理创新，按照总体设计、分步实施、重点突破的基本路径，有序推进公立医院综合改革。

（三）基本目标

1.以医药分开为切入点，推进公立医院补偿从服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道向服务收费和财政补助两个渠道转变，建立公立医院补偿新机制。

2.以信息化为支撑，构建严格有效的医疗服务监管体系、客观公正的绩效评价体系、科学规范的收入分配制度、集约高效的药品供应保障体系，建立公立医院运行新机制。

3.以完善治理为核心，强化卫生全行业管理，探索权责明晰的公立医院治理结构，科学界定公立医院所有者和运营者的责权，建立公立医院管理新体制。

4.以协同服务为导向，完善各级医疗机构的功能布局，推进医疗资源上下联动、整合共享，建立公立医院和基层医疗机构的分工协作新机制。

二、主要任务

（一）以区县为主体，全面推进建立公立医院管理运行新机制

1.建立公立医院综合评价机制。整合各有关部门对公立医院的管理要求，建立以公益性为核心，以结果性指标为导向，涵盖公共服务、基本医疗、医院管理、社会满意等方面的公立医院综合评价体系。评价指标以定量为主，通过信息系统实时采集指标数据，确保评价客观、公正。建立以综合评价结果为依据的财政资金和医保资金拨付机制，使综合评价成为政府监管和调控公立医院运行的“指挥棒”，引导公立医院坚持公益性办院方向，促进精细化、专业化管理。

2.完善公立医院政府投入机制。在落实收支两条线管理、确保社区卫生服务中心正常运行的基础上，进一步完善公立医院的政府投入机制。公立医院经核定的基本建设、大型设备购置、学科建设等经费由区县政府统筹安排，并与服务数量、服务质量、服务效果等综合评价结果挂钩，确保公立医院正常运行，体现其公益性。对公立医院承担的公共卫生和政府指令性任务，给予专项补助，实行项目管理，按考核结果拨付补助经费，探索采取政府购买服务方式。

3.完善医务人员绩效考核机制和基于考核结果的收入分配制度。建立信息化绩效考核平台，对医务人员完成各类医疗卫生工作的数量、质量、效果等情况进行综合考核。改变按收支结余提取医院可分配总额的方式，结合绩效工资改革，建立以工作量核定和人员成本核算为基础的工资总额核定办法。改变按业务收入提成的内部分配方式，建立基于医务人员绩效考核的收入分配机制，将岗位工作量、服务质量、服务效果、患者满意度等绩效考核结果作为收入分配的直接依据。

4.完善公立医院和医务人员监管机制。建立信息化监管平台，运用“制度+科技”手段，实现对公立医院医疗质量、护理质量、手术质量、危重患者管理、药品和高值医用耗材使用、医疗费用、医保费用、服务成本、服务效率等运行情况的实时、全程、智能化监管，提升监管能力。完善公立医院用药管理、处方审核制度，结合临床路径管理和诊疗规范，建立医院用药评价系统和临床医生处方分析系统，促进临床合理用药。加大对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品及高值医用耗材使用的回溯检查力度。加强公立医院收支预算、资金使用、成本核算、内部审计、工资管理等方面的财务运行监管，并将监管结果应用到公立医院综合评价、院长和科主任绩效考核。

5.完善药品供应保障机制。以信息网络技术为支撑，建立医院药品供应链管理平台，实现药品采购、供应、使用全程信息公开和全程监管。大力发展现代医药物流，推进医院药品库存信息和供应商信息系统的对接，实现医院药品库存最小化，降低药品配送成本和库存成本。医院药房引入社会化、专业化管理，降低药品管理成本。

6.完善急慢病分流诊治的医疗资源利用机制。优化医疗资源结构，完善治疗－康复－护理服务链，实行急慢病分治，提高公立医院医疗资源利用效率。按照本市医疗机构设置规划等有关文件要求，通过扩大增量和盘整存量相结合、政府扶持和社会举办相结合的方式，增加老年护理和康复医疗机构设置，建立由机构护理、社区护理、居家护理等多种形式组成的老年护理服务体系。参照对社区卫生服务中心的要求，二级医院也要设立一定数量的康复、老年护理床位，实行医保单独结算和业务运行指标单独考核。

7.完善公立医院与基层医疗机构分工协作机制。整合区域卫生资源，强化公立医院与基层医疗机构协同服务。建立区域性实验室诊断、影像诊断中心，通过信息化手段，为区域内各级医疗机构提供技术支撑和集约化服务。全面推行家庭医生制度，以居民健康为中心，采取签约服务、团队式服务的方式，针对不同人群的健康需求，提供防治一体、全程连续的健康管理服务。在收入待遇、岗位设置、进编落户、教育培训等方面向家庭医生倾斜，提高家庭医生岗位对优秀人才的吸引力。

8.加快推进卫生信息化建设。建设以电子病历系统和电子健康档案为核心的区域卫生信息网，实现医疗卫生机构互联互通、业务数据源头采集、监测数据自动生成，确保数据的客观真实。深化信息化应用，建立涵盖基本医疗、公共卫生、家庭医生服务、医疗资源整合等业务应用功能和医疗质量控制、医疗服务监管、药品供应管理、临床用药监测、医疗机构和医务人员绩效考核等管理应用功能的信息化平台，为各项新机制的运行和管理措施的落实提供技术支撑和基础保障。强化数据管理、数据应用和数据挖掘，促进卫生管理决策的数据化、精细化、科学化。

（二）点面结合，逐步深化市级医院体制机制综合改革

1.在4家郊区新建三级医院推进建立新院新机制

按照《本市4家郊区新建三级医院公立医院改革试点实施方案》（沪府办〔2012〕97号），在4家郊区新建三级医院进一步探索改革，并在总结试点经验基础上适时推开。

（1）完善法人治理结构。4家医院分别成立理事会，实行理事会领导下的院长负责制。理事会成员由申康医院发展中心、医院所在地的区政府、有关大学、母体医院及员工代表、社会人士等组成。理事长由申康医院发展中心委派。理事会作为医院的决策机构，负责章程的拟订和修订、规划、预算、业务发展等重大事项的决策和医院主要负责人的聘任。院长根据理事会的决定，承担医院运营管理职责，行使医院的人事管理权、医疗业务机构设置权、中层干部聘任权、奖金分配权、年度预算执行权，对医院国有资产负有安全、保值和有效利用的责任。制定4家医院的理事会章程，作为法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则以及有关部门对其进行监管的重要依据。

（2）强化医院财务管理和监督。落实国家新的医院财务会计制度，规范医院财务行为。试行总会计师委派制度，总会计师由申康医院发展中心聘任并委派至4家医院，承担申康医院发展中心所赋予的管理职责，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，负责加强医院全面预算、成本核算、经济运行分析与监测、国有资产管理等工作，参与医院规划发展、风险防范、内部绩效和内部控制等管理工作；总会计师的绩效考核和薪酬管理由申康医院发展中心负责。

（3）实行工资总额预算管理。4家医院建立工资总额预算管理制度，工资总额以岗位工作量为基础，以绩效考核为依据，以成本效益为调节系数，以科研产出为奖励进行综合核定，切断医院收入分配与经济收入的直接联系。

（4）实施医药分开。取消药品加成，切断医院收入与药品收入之间的直接利益联系，降低病人药品费用负担。适当提高门诊诊查费和住院诊查费、护理费、床位费等医疗服务收费价格，优化公立医院医药价格结构。参保人员的普通门诊诊查费增加部分主要由各类基本医疗保险基金承担；住院诊查费、护理费、床位费等医疗服务收费增加部分按原报销政策，根据不同参保对象，按照不同比例分担。配合“医药分开”实施，严格考核医院复诊率、检查费收入占比、病人自费费用比例等指标。

2.稳步推进面上市级医院综合改革

（1）深化区域医疗联合体试点改革。探索构建统一、节约、高效的联合体内部运行机制，统筹规划联合体内各医疗机构的功能布局；在联合体内部实行人员柔性流动，充实联合体内基层医疗机构的人员力量，提高基层医疗机构服务能力和水平；强化联合体内各级各类医疗机构的服务协同，为患者提供全程、连续的医疗卫生服务。

（2）加大市级医院对基层医疗机构的支持力度。建立市级医院与基层医疗机构之间便捷的转诊通道，市级医院预约诊疗平台资源必须优先向家庭医生开放，为经家庭医生转诊的患者提供优先预约、优先就诊、优先检查、优先住院等便利。加强对基层医疗机构的技术支持，市级医院应按照规定派出技术骨干支援基层医疗机构。

（3）进一步强化内部管理。加快推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理服务、门诊一站式服务、整合门诊等，加强普通门诊专家力量配置，优化医疗服务，改善群众就医体验。规范抗菌药物、贵重药品及高值医用耗材使用管理，切实加强医疗费用控制，减轻群众就医负担。

（三）以完善长效机制为核心，在全市建立公立医院可持续发展的政策体系

1.完善投入政策。研究制定公立医院政府投入办法，在郊区4家新建三级医院试行后实施。落实各级政府投入责任，符合区域卫生发展规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，由同级政府统筹安排；对公立医院按照规定承担的公共卫生任务，给予专项补助；对政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、对口支援等公共服务经费，按照服务成本予以保障。加强政府投入资金监管，明确项目资金管理措施，规范公立医院财务会计管理、实行总会计师委派等基础工作，确保政府投入资金使用效益。

2.完善价格政策。按照“合理补偿成本、兼顾群众和基本医疗保障承受能力”的原则，确定公立医院医疗服务价格，建立医疗服务价格动态调整机制；提高体现医务人员技术劳务价值的诊疗、手术等项目价格，降低医用设备检查、检验价格；实行分级定价，合理拉开不同级别医院和不同职级医师的服务价格差距。

3.完善医保管理政策。完善医保总额预付制，制订科学合理的医保总量分配办法。深化医疗、医保联动改革，探索与医药分开改革试点、区域医疗联合体、二级医院功能转型、家庭医生制度相适应的医保支付办法。通过建立与总额预算指标调整挂钩的相关考核指标，积极探索建立确保优质资源优先服务各类参保人员的管理机制。强化医保监督管理，加大对定点医院和执业医师医保违规行为的监督检查执法力度，维护参保人员利益。

4.完善药品采购机制。按照国家有关要求，坚持“质量优先、价格合理”的原则，探索以市为单位，建立招采合一、量价挂钩的药品集中招标采购机制，降低药品采购成本。推进和完善医药采购管理平台建设，扩大药品采购管理平台使用功能，公立医院所有药品必须通过药品采购管理平台统一采购，进一步规范药品采购行为。搞好“大包装、简包装”集中招标采购试点，先从参保人员使用最广的部分药品试点，通过集中采购和价格谈判等方式，进一步降低药品价格，减轻群众用药负担。做好增补基本药物、新进医保目录药品、招标周期到期药品等集中招标采购工作。

5.完善人才发展政策。加强医学学科和人才队伍建设，构建定位明晰、层次分明、衔接有序的医学学科和人才培养体系。完善住院医师规范化培训制度，强化住院医师的全科医学教育和技能培训，探索建立专科医师规范化培训制度。根据公立医院的功能定位，按照核定床位数，综合考虑工作量和现有编制使用情况等因素，科学合理地调整公立医院事业编制，充实加强医务人员力量。完善医师多点执业政策，公立医院医师经卫生行政部门备案后，可按照注册执业范围，通过多点执业形式，到社会办医疗机构从事执业活动。完善职称评审、岗位设置、教育培训等政策，健全医务人员职业发展的制度安排，为医务人员创造良好的职业发展空间。实行对产科、儿科、全科、康复、精神、护理、院前急救等紧缺人才的倾斜政策。

6.积极构建和谐医患关系。加强公立医院行风建设，强化医务人员人文素质教育，进一步加强医德医风建设，倡导崇高的职业精神。完善医患沟通制度，畅通医疗服务投诉渠道。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊重医学科学、尊重医务人员的良好氛围。完善医患纠纷第三方调解机制，依法维护正常的医疗服务秩序，保障医患双方的合法权益。

鼓励各区县、各办医主体、各级公立医院在完成上述规定改革任务的基础上，按照本市公立医院改革总体要求，进一步发挥主动性和积极性，在体制机制改革各方面进行探索。

三、保障措施

（一）加强组织领导

本市公立医院改革在市医改领导小组的总体领导下组织实施。由市医改办牵头，负责公立医院改革工作的综合协调、推进实施。市发展改革委（市物价局）、市卫生局、市财政局、市人力资源社会保障局（市医保办）、市编办、市食品药品监管局、申康医院发展中心等相关部门和单位按照各自职责分工，落实具体工作。各区县政府按照上述模式，建立相应的组织架构。各办医主体、各公立医院要精心组织实施，严格落实公立医院改革措施。

（二）强化考核评估

将公立医院改革的重点工作分解至各区县、各部门、各单位，定期开展督查；抓好改革推进的考核评估，市政府将公立医院改革工作纳入对市有关部门和各区县政府的考核体系，推动各项改革任务的有效落实。

（三）加强宣传引导

制定切实可行的宣传方案，广泛宣传改革的目标、任务和主要措施，积极引导社会的合理预期，让居民理解和支持改革。加强公立医院改革的政策培训，让医疗机构和医务人员主动参与改革。及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的舆论环境和氛围。

附件：1.上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013年-2015年）任务分工表

2.2013年区县公立医院改革工作绩效考核内容

上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013年-2015年）任务分工表

2013年区县公立医院改革工作绩效考核内容