沪府办〔2015〕113号
上海市人民政府办公厅关于贯彻《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》的实施意见
各有关区、县人民政府，市政府有关委、办、局：
为贯彻《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发〔2015〕59号），经市政府同意，现提出如下实施意见：
一、正确把握加快转变农业发展方式的总体要求
（一）明确指导思想。按照党中央、国务院决策部署，把转变农业发展方式作为当前和今后一个时期加快推进上海都市现代农业发展的根本途径，以整建制建设国家现代农业示范区为契机，以发展多种形式农业适度规模经营为核心，以构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系为重点，着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的都市现代农业发展道路，争当全国农业现代化排头兵和创新发展先行者。
（二）确定主要目标。到2020年，转变农业发展方式取得明显进展。多种形式的农业适度规模经营加快发展，产业结构逐步优化，农业质量效益稳步提升，农业劳动生产率、资源利用率和生态环境保护水平不断提高，物质技术装备条件显著改善，农民收入持续增加，建设与国际化大都市相匹配的都市现代农业，实现农业现代化。
到2030年，转变农业发展方式取得显著成效。农业综合竞争力显著增强，产品优质安全，资源高效利用，产业融合发展，生态环境良好，农业质量和效益明显提升，农民收入水平显著提高，全面实现农业现代化。
二、增强农业综合生产能力，提高地产农产品保障水平
（三）积极推进粮食生产功能区建设。结合设施粮田和高标准农田建设情况，选择具有一定规模、集中连片、条件较好的田块，优先划定为粮食生产功能区。加大财政均衡性转移支付力度，涉农项目资金向粮食生产功能区倾斜。大力开展粮食丰产创建活动，推广绿色增产模式和先进实用技术，提高生产水平。加强粮食烘干能力建设，提升农业机械化水平，进一步完善生产经营机制，健全农业服务体系。到2020年，将80万亩粮食生产功能区建成高效、生态都市现代农业示范基地。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确责任主体，建立奖惩机制，落实管护措施。（负责单位：市农委、市商务委（市粮食局）、市财政局、市科委、有关区县政府）
（四）切实加强耕地保护。落实最严格耕地保护制度，划定本市永久基本农田，确保基本农田上图入库、信息共享。大力推进高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，以中低产田和蔬菜大棚等障碍土壤修复和保育为重点，应用绿肥种植、秸秆还田、有机肥投入、高温闷棚洗盐和水旱轮作等技术措施，提高耕地质量。建立完善耕地质量监测网络，每年有序开展各项监测，及时反映动态变化，对土壤质量退化和有效态重金属进行预警，落实治理措施。进一步开展田间窝棚整治行动，消除各种不安全隐患，保护农田生态环境。依法加强对各类投入品的监管，严惩各类危害土壤质量的违法行为。完善本市农业生态环境保护补偿机制，建立健全农业生态环境保护责任制，加强问责监管，依法依规严肃整治各种破坏生态环境的行为。（负责单位：市规划国土资源局、市农委、市环保局、市发展改革委、市财政局、市水务局、有关区县政府）
三、创新农业经营方式，延伸农业产业链
（五）培育壮大新型农业经营主体。支持农民合作社建设农产品加工仓储冷链物流设施和高性能、智能化农机装备应用，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护。鼓励引导粮食等大宗农产品收储加工企业参与粮食烘干中心建设，为新型农业经营主体提供订单收购、代烘代储等服务。落实好新型农业经营主体生产用地政策，在确保农地农用、节约集约用地的前提下，进一步支持设施农业健康发展，保障从事规模化粮食生产所必须的配套设施用地。研究改革农业补贴制度，使补贴资金向种粮农民以及家庭农场等新型农业经营主体倾斜。创新金融服务，建立多元化、广覆盖、可持续的农村金融机构服务体系，加大对新型农业经营主体的贷款扶持力度；稳步推进农村承包土地经营权抵押贷款试点工作，进一步盘活农村土地资源；建立健全由财政支持的农业信贷担保体系，为粮食生产规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿。加大对农业保险的政策扶持力度，进一步提高农业保险覆盖率和保障程度，加强指数型保险险种等农业保险的产品创新力度，进一步提高农业保险精细化服务水平，健全完善农业保险基层服务体系建设。（负责单位：市农委、市发展改革委、市规划国土资源局、市商务委（市粮食局）、市金融办、市财政局、市气象局、有关区县政府）
（六）推进多种形式的农业适度规模经营。全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励高标准农田优先流向家庭农场等规模经营主体。采取切实有效措施，引导农户委托村集体经济组织长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励和支持流出的土地由本村农户经营，并逐步向家庭农场、农民专业合作社等适度规模经营主体集中。采取财政扶持、信贷支持等措施，加快培育农业经营性服务组织，开展政府购买农业公益性服务试点，积极推广合作式、托管式、订单式等服务形式。支持供销合作社开展农业社会化服务，加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系。总结推广多种形式农业适度规模经营的典型案例，充分发挥其示范带动作用。（负责单位：市农委、市财政局、市国资委、有关区县政府）
（七）大力开展农业产业化经营。把发展多种形式农业适度规模经营与延伸农业产业链有机结合起来，鼓励农民通过合作与联合的方式发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业，鼓励种养结合、粮经结合、机农结合的经营模式。培育国家、市、区县多层次农业产业化龙头企业。研究和创新龙头企业联农带农的财政激励机制，鼓励龙头企业为农户提供技术培训、贷款担保、农业保险资助等服务，大力发展一村一品的产销对接模式。发展农业产业化示范基地，推进加工物流、科技创新、农业服务、休闲农业和乡村旅游等多产业融合发展。引导农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体集聚发展。（负责单位：市农委、市财政局、市旅游局、有关区县政府）
（八）加快发展农产品加工业。以农产品加工业为载体，推动一二三产融合发展。加快构建农产品加工业政策扶持、科技创新、公共服务、组织管理等体系，深入开展主食加工业提升行动，推动马铃薯等主食产品及产业开发。加强示范企业、主食加工老字号等品牌宣传推介。加大标准化畜禽屠宰场建设力度，支持屠宰加工企业一体化经营。加强技术创新，推广应用一批先进的技术和装备，建设一批农产品加工技术集成基地，全面提升农产品精深加工水平。开展主食加工业监测分析与预警，加强行业引领、自律和服务，推动农产品加工业向转型升级、创新驱动、产业集群发展。（负责单位：市农委、市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市科委、市质量技监局、有关区县政府）
（九）创新农业营销服务。加强全国性和区域性农产品产地市场建设，加大农产品促销扶持力度，提升农户农产品营销能力。引导农业生产从“生产导向”向“消费导向”转变。培育新型流通业态，大力发展农业电子商务，打造农产品电子商务交易平台，为农村地区提供电商服务，拓宽农产品市场流通渠道，促进品牌农产品走出去，培育农村电商经营主体，完善农产品电子商务支撑服务体系，加强鲜活农产品标准体系、质量安全追溯体系、质量保障与安全监管等体系建设，加快冷链基础设施建设等发展。加快发展供销合作社电子商务。积极推广农产品拍卖交易方式。（负责单位：市商务委、市农委、市经济信息化委、市财政局、市政府合作交流办、有关区县政府）
（十）积极开发农业多种功能。顺应上海会商旅文体联动发展，加强规划引导，研究制定促进休闲农业与乡村旅游发展的用地、财政、金融等扶持政策，加大公共设施配套建设的支持力度，强化休闲农业体验活动创意、农事景观设计、乡土民俗文化的开发，加强从业人员培训，进一步提升服务能力和服务水平。保持传统乡村风貌，传承农耕文化，大力发展休闲农业，提升农业的生态价值、休闲价值和文化价值。要结合新农村建设和郊野公园建设，规划建设一批具有历史、地域、产业特点的特色景观旅游镇村，开发形式多样、特色鲜明的农业旅游休闲产品。整合现有景区景点，串珠成线，开辟专线，打造休闲农业和乡村旅游集聚区。（负责单位：市农委、市旅游局、市财政局、市规划国土资源局、市金融办、有关区县政府）
四、深入推进农业结构调整，促进种养业协调发展
（十一）大力推广轮作、套作模式。支持因地制宜开展生态型复合种植，科学合理利用耕地资源，促进种地养地结合。在确保主要农产品有效供给的前提下，进一步调整作物茬口布局。减少夏熟大小麦种植面积，增加绿肥和冬季深耕晒垡面积，逐步形成大小麦、绿肥和冬季深耕晒垡各占三分之一的茬口模式，降低复种指数，减轻环境压力。积极推进水旱轮作、粮菜轮茬耕作方式，有效改良农作物生长土壤生态环境，增强免疫抗病生长能力。积极推广果林套作蔬菜、食用菌等经济作物的种植模式，提高土地利用效率。（负责单位：市农委、市科委、有关区县政府）
（十二）鼓励发展种养结合循环农业。编制并实施《上海市养殖业布局规划》，综合考虑永久基本农田分布和环境承载能力等因素，通过减总量、调结构、促转型，尽快构建与国际大都市地位相匹配、美丽乡村建设相适应、生态环境保护要求相符合的畜禽生产能力。积极引导有条件的地区发展稻虾共作、稻鸭共作、稻蟹共作等生态种植模式，注重生态效益和经济效益并重，稳步发展种养结合家庭农场。严格落实“谁污染、谁治理”主体责任，各类畜禽规模养殖场都应当通过与种植业主签订契约等形式落实种养结合生态消纳地，实现就近就地利用。探索发展林下种植、林下养殖等复合经济模式，提高资源循环利用效率。（负责单位：市农委、市环保局、市发展改革委、市绿化市容局、有关区县政府）
（十三）实施畜禽养殖业减量提质行动。建立多部门联合行动机制，加大整治不规范畜禽养殖行为力度，到2016年一季度，确保完成关闭2720家不规范畜禽养殖场的任务。加强行业管理和环境监管，不断提高设施装备水平、养殖生产水平和产品质量水平。对没有纳入规划的畜禽养殖场，要制定计划，落实措施，实施退养。对严重违法从事畜牧业生产的，要依法依规予以取缔。继续推进规模化畜禽养殖场粪便资源化利用工程建设，以生态还田、沼气工程为主要减排模式，实现雨污分流、粪尿收集综合处理、合理利用，严禁畜禽粪便直排河道，违者要依法惩处。对完成减排工程建设的养殖场，建立健全畜禽养殖场粪便处理设施长效运行监督管理机制，探索完善第三方托管运行模式，提高处理效率与资源利用水平。重点抓好浦东白猪、嘉定梅山猪、金山枫泾猪、崇明沙乌头猪、浦东鸡等国家级珍贵、濒危的优良畜禽遗传资源的保护和开发利用工作。有条件的地方可发展以食草为主的肉羊生产。（负责单位：市农委、市环保局、市发展改革委、市水务局、有关区县政府）
五、提高资源利用效率，打好农业面源污染防治攻坚战
（十四）大力发展节水农业。落实最严格水资源管理制度，围绕划定的永久基本农田，完善高标准粮田、设施粮田及设施菜田，加快提升配套灌溉设施，提高灌溉效率。完善灌溉设施管护机制，及时发现和修复“跑、冒、滴、漏”，减少水资源浪费。以蔬菜、水果等经济作物为重点，科学利用喷灌、滴灌等技术，提高农业精准生产水平，提高水资源利用效率。针对目前本市镇村级河道水质污染仍然较为严重的现状，按计划开展镇村级河道轮疏，有效推进农村生活污水和农业面源污染治理，不断提高农业用水水质，确保农业生产安全的用水需要。（负责单位：市水务局、市农委、市环保局、市科委、有关区县政府）
（十五）实施化肥和农药减量化行动。坚持化肥减量提效、农药减量控害，建立健全激励机制。持续推广使用商品有机肥，以粮经作物为重点，推广测土配方施肥技术和缓释肥料，进一步优化用肥结构，改进用肥方法。全面推广蔬菜、瓜果等经济作物水肥一体化技术，提高肥料利用效率，减少化肥流失。继续加强农作物病虫害预测预报体系建设。继续推动农作物病虫害统防统治工作，推进统防统治示范点建设。推广新型高效植保机械，推广应用高效低毒低残留农药。继续开展绿色防控技术示范，减少农药使用量。到2020年，化肥、农药亩均用量分别降至24公斤和1公斤以下。（负责单位：市农委、市环保局、市科委、有关区县政府）
（十六）推进农业废弃物资源化利用。推进畜禽粪便综合利用，鼓励发展有机肥加工、沼液资源化利用和新能源开发，实现畜禽粪便的异地综合利用。全面禁烧农作物秸秆，以稻麦油等主要农作物为重点，坚持农机农艺结合，推进秸秆机械化还田。推进以秸秆用作饲料、有机肥辅料、食用菌基质、建材燃料等为重点的秸秆综合利用。拓展能源化、肥料化、基质料化应用范围，粮油作物秸秆综合利用率达98%以上。开展农业废弃物回收资源化利用示范点建设，实施农药包装废弃物回收和无害化处置。（负责单位：市农委、市商务委、市环保局、有关区县政府）
六、强化农业科技创新，提升科技装备水平和劳动者素质
（十七）加强农业科技自主创新。按照本市建设具有全球影响力的科技创新中心的总体要求，深入推进农业科技体制改革，提高创新效率。推进农业产业技术创新战略联盟建设。加强农业科技创新能力条件建设，加快完善统一开放的公共服务平台建设。推进国家农业科技创新与集成示范基地建设。加强农业科技国际交流与合作。加大市科技兴农项目实施力度，着力突破农业资源高效利用、生态环境修复等共性关键技术。加强农业产业技术体系建设，加快农业科技成果转化。建设农业科技服务云平台，提升农技推广服务效能。深化“一主多元”农技推广服务机制，积极推广院所与区县合作、科技入户、专家服务团、教授工作室、科技特派员等农技服务模式，引导农业科研院所、高校开展农技服务。（负责单位：市农委、市科委、市财政局、有关区县政府）
（十八）加快现代种业发展。推进种业科研成果权益分配改革，完善成果完成人分享制度，健全种业科技资源、人才向企业流动机制，支持企业与优势科研单位建立育种平台，加快建立商业化育种体系，扶持“育繁推”一体化种业企业。实施农作物新品种选育后补助项目，加大用于种业基础性公益性研究的投入，逐步减少用于农业科研院所和高等院校开展商业化育种的投入力度。积极推进海南、宁夏等育种制种基地建设，规划建设一批区域型育种制种基地。（负责单位：市农委、市科委、市财政局、有关区县政府）
（十九）推进农业生产机械化。优化完善农机化扶持政策，加快新机具新技术示范推广，强化农机农艺融合，主攻作业薄弱环节，构建粮食作物全程机械化生产技术体系，耕种收综合机械化水平达到90%。推进以蔬菜为主的园艺作物机械化生产，实现绿叶菜主要生产环节机械化。加快推进农机科研创新，促进工程、生物、信息、环境等技术装备集成应用，研发和推广应用自动化、智能化和精准化农业装备，形成一批具有本市特色优势的农机新技术新产品。推广大马力农机及适用型机具，提高机械化还田质量。加快推进粮食烘干中心、维修网络和农机库房建设，提高农机化服务保障水平。探索建立老旧农业机械报废更新制度、补贴农机装备流转交易平台和农机具融资租赁试点，促进农业装备结构优化和合理利用。（负责单位：市农委、市发展改革委、市财政局、市环保局、市规划国土资源局、有关区县政府）
（二十）加快发展农业信息化。开展“互联网+”现代农业行动。鼓励互联网企业建立农业服务平台，利用互联网加强产销衔接。加强农业物联网区域应用工程建设，加快推进物联网、移动终端、无线射频识别等信息技术在农产品生产、加工、流通和销售环节的推广应用，示范和普及成熟的农业环境监测系统，完善农产品质量安全追溯体系。支持水肥一体化智能灌溉设备、智能农机等技术设备的研发与应用。综合利用大数据、云计算等技术，建立农业信息监测体系，为灾害预警、农用地质量监测、重大动植物疫情防控、市场价格波动预测等提供服务。支持通过移动互联网为农业工作者提供农业生产知识、科技成果信息、法规政策、市场行情、农业保险、农业气象预报报警等生产生活信息服务。研究有持续运营能力的农村综合信息服务模式，整合社会资源，制定扶持政策，推广实施信息进村入户工程。（负责单位：市农委、市经济信息化委、市财政局、市科委、市气象局、有关区县政府）
（二十一）大力培育新型职业农民。加快建立教育培训、认定管理和政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系，组织开展新型职业农民培育认定工作。建立公益性农民培养培训制度，深入实施新型职业农民培育工程，鼓励培育对象参加国家专业技能鉴定。推进对认定后的新型职业农民开展知识更新培训，促进学历、技能、职称和创业培养相互衔接。以各级农业广播电视学校、农民科技教育培训中心、农业技术推广部门和农业职业院校等公益性教育培训机构为主体，开展空中课堂、固定课堂、流动课堂、田间课堂一体化建设，改善公益性教育培训机构办学条件，提升其新型职业农民教育培训能力。鼓励和支持各界青年从事农业生产、开展农业领域创新创业，实施现代青年农场主计划和农村实用人才培养计划。（负责单位：市人力资源社会保障局、市农委、市教委、团市委、有关区县政府）
七、提升农产品标准化品牌化水平，确保农产品质量安全
（二十二）全面推行农业标准化生产。加强农业标准化工作，健全推广和服务体系。加快制修订农兽药残留标准，制定推广一批简明易懂的生产技术操作规程，继续推进农业标准化示范区、园艺作物标准园、畜禽标准化示范场和水产健康养殖示范场建设，扶持新型农业经营主体完善农业标准化生产，开展农产品“三品一标”认证，加强认证后的监管工作，实现生产设施、过程和产品标准化。积极推行减量化生产和清洁生产技术，规范生产行为，控制农兽药残留，净化产地环境。（负责单位：市农委、市质量技监局、市科委、市绿化市容局、有关区县政府）
（二十三）推进农业品牌化建设。围绕发展农业“六次产业”，制定相关扶持政策。加强政策引导，营造公平有序的市场竞争环境，开展农业品牌塑造培育、推介营销和社会宣传，着力打造一批有影响力、有文化内涵的农业品牌，借助地理标志产品保护等手段，提升增值空间。鼓励企业在国际市场注册商标，加大商标海外保护和品牌培育力度。发挥有关行业协会作用，加强行业自律，规范企业行为。（负责单位：市农委、市商务委、市工商局、市质量技监局、市绿化市容局、相关行业协会、有关区县政府）
（二十四）提高农产品质量安全监管能力。开展农产品质量安全区县创建活动，探索建立有效的农产品质量安全监管机制和模式，完善市、区县、镇农产品质量安全三级监管体系，健全村企农产品质量安全信息员队伍制度建设，依法加强对农业投入品的监管，打击各类非法添加行为。开展农产品质量安全追溯体系建设，优先将新型农业经营主体纳入范围，推进产地准出和市场准入。构建农产品质量安全监管追溯信息体系，促进各类追溯平台互联互通和监管信息共享。加强农产品产地环境监测和农业面源污染监测，强化产地安全管理。支持病死畜禽收集和无害化处理体系建设，加快建立运行长效机制。加强农业执法监管能力建设，改善农业综合执法条件，保障并稳定增加经费支持。（负责单位：市农委、市食品药品监管局、市工商局、市商务委、市财政局、市绿化市容局、有关区县政府）
八、加强农业国际合作，统筹国际国内两个市场两种资源
（二十五）推进国际国内产能合作。围绕国家“一带一路”和长江经济带建设战略，积极推动对内对外开放，走出去、引进来、加强与国内外农业合作发展。继续有效利用外资发展都市现代农业，加快培育具有国际竞争力的农业企业集团，主动谋划上海农业走出去发展，支持到境外特别是“一带一路”沿线和周边国家开展互利共赢的农业生产、进出口合作和农产品展销。统筹利用好国际国内两个市场、两种资源，提高上海农业产业国际竞争力，加速国内外农业资源要素流动，拓展上海都市现代农业的发展空间。力争上海农业利用外资和对外投资实现明显增长。（负责单位：市农委、市商务委、市国资委、市政府外办、市政府合作交流办）
（二十六）加强农产品贸易调控。积极支持优势农产品出口。统筹农产品出口示范项目和基地建设，加强开展境外农产品促销展览，推动树立上海都市现代农业和农产品品牌。根据上海消费市场特点，把握好进口规模、节奏，合理有效利用国际市场。建设完善农产品基础数据平台，促进农产品进出口贸易健康发展。（负责单位：市商务委、市农委、市经济信息化委、市政府外办）
九、强化组织领导
（二十七）加强责任落实。各有关区县政府要提高对转变农业发展方式重要性、复杂性和长期性的认识，进一步增强紧迫感和自觉性，建立区县推进加快转变农业发展方式的联席会议制度，加强组织领导和统筹协调，落实工作责任，健全工作机制，切实把各项任务措施落到实处。各有关区县要按照本意见要求，结合各自实际，制定具体实施办法。（负责单位：有关区县政府）
（二十八）加强部门协作。市农委要加强对转变农业发展方式工作的组织指导，密切跟踪工作进展，及时总结和推广经验。市发展改革委、市财政局要强化对重点政策、重大工程和重大项目的扶持，制定相关实施办法，确保各项工作有效落实。市金融办要积极落实各项金融支持政策，为本市加快转变农业发展方式创造条件。市教委、市科委、市经济信息化委、市规划国土资源局、市环保局、市地税局、市商务委、市质量技监局、市绿化市容局等部门要按照职责分工，抓紧出台相关配套政策，强化部门沟通、形成工作合力，确保各项工作有序推进。（负责单位：市农委、市发展改革委、市财政局、市金融办、市教委、市科委、市经济信息化委、市规划国土资源局、市环保局、市地税局、市商务委、市质量技监局、市绿化市容局）
（二十九）加强监督考核。对有关重大政策制定、重点项目推进、工作成效进展等进行定期检查、通报，与相关扶持资金安排相挂钩。各级农业、财政和审计等部门要切实加强对转变农业发展方式的监督考核，确保各项资金落到实处，发挥最大效能。（负责单位：市农委、市财政局、市审计局）
本意见自2015年12月1日起实施，有效期至2020年11月30日。
上海市人民政府办公厅
2015年11月27日