沪府办〔2015〕114号
上海市人民政府办公厅印发关于加强本市地下管线建设管理实施意见的通知
各区、县人民政府，市政府有关委、办、局：
《关于加强本市地下管线建设管理的实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2015年11月29日
关于加强本市地下管线建设管理的实施意见
城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的基础设施和“生命线”。近年来，随着上海城市建设的推进，城市地下管线的规模有了长足发展，但城市地下管线的综合管理水平还不适应经济社会发展的要求。为保障城市地下管线安全运行，提升城市运行效率和管理服务水平，现就加强本市城市地下管线建设管理提出如下实施意见：
一、指导思想
认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），充分认识加强本市地下管线建设管理工作的重要意义，统筹协调城市地下管线建设管理，防范安全风险隐患，保障人民群众生命财产安全和城市运行秩序，进一步提升城市综合管理和服务水平。
二、基本原则和主要目标
（一）基本原则
1.完善体制，创新机制。建立健全本市城市地下管线综合管理体制，理顺本市城市地下管线市、区（县）两级管理部门及机构的组织架构。厘清政府综合管理部门及行业管理部门职责，明确市、区（县）管理分工，强化地下管线权属单位主体责任，加强统筹协调，形成高效的工作机制。
2.科学规划，统筹建设。加强城市地下空间规划和地下管线规划的编制和综合平衡，明确地下空间分层利用要求，合理确定地下管线设施的空间位置、规模、走向等，确立规划的引导作用。城市地下管线的建设与城市道路等基础设施建设要统筹安排、均衡发展，以提高城市建设的综合效益和地下管线管理的总体水平。
3.落实责任，消除隐患。加强对城市地下管线运行安全管理的指导、协调和监督。地下管线权属单位要依法履行职责，规范管理行为，切实做好管网的维修、养护、改造工作，确保地下管线的安全运行。
4.完善法规，夯实基础。推进依法管理，按照法定程序，建立适应城市地下管线建设和管理需要的法规体系；强化规范指导，科学编制地下管线建设和管理的标准体系；加强城市地下管线信息化建设，建立综合信息应用平台并实现数据的动态更新，科学辅助决策。
（二）主要目标
到2017年，基本健全并理顺本市城市地下管线市、区（县）两级管理部门及机构的组织架构；完成地下管线综合规划编制，提高地下管线建设的整体性和系统性；完成全市建成区范围内地下管线普查，建立城市地下管线综合管理信息平台；重点完成隐患较大的老旧地下管网改造，基本建立本市城市地下管线应急防灾体系。
到2020年，构建较为完善的城市地下空间和地下管线规划、建设、运行、维护监管体系；建成完善的全市性城市地下管线综合管理信息平台，并在工作中发挥重要作用；基本完成全市老旧地下管网改造工作，建成较为完善的本市城市地下管线应急防灾体系，城市地下管线综合管理处于全国领先水平。
三、主要任务
（一）健全领导体制，完善管理机制
1.成立由分管副市长任组长的市城市地下管线建设管理工作领导小组（以下简称“领导小组”），市住房城乡建设管理委、市规划国土资源局、市发展改革委、市财政局、市经济信息化委、市交通委、市安全监管局、市政府法制办、市通信管理局、市水务局、各区（县）政府、相关地下管线企业等单位参加，统筹协调全市城市地下管线规划建设管理工作，研究讨论重大政策。领导小组下设办公室，办公室设在市住房城乡建设管理委，具体工作由市地下管线监察事务中心承担。
2.建立健全区（县）城市地下管线综合管理架构。按照“两级政府、两级管理”原则，各区（县）成立相应的领导小组，统筹城市地下管线管理工作，各区（县）建设主管部门承担本区（县）城市地下管线综合管理的职责，并落实相关管理机构承担具体工作任务。市地下管线监察事务中心具体负责本市中心城区掘路计划的统筹管理，指导督促各区（县）做好地下管线（包括架空线）的监察管理；中心城区各区负责本区范围内的掘路许可管理及地下管线（包括架空线）的监察管理；浦东新区及郊区（县）负责各区（县）范围内的掘路计划、掘路许可及地下管线（包括架空线）监察管理。
3.进一步厘清地下管线综合管理部门及行业管理部门职责。综合管理方面，由市规划国土资源局承担地下管线的综合规划管理职能；市住房城乡建设管理委承担综合协调地下市政基础设施建设和管理的职能，并参与地下管线综合规划平衡协调，负责地下管线项目建设的监督管理。专业管理方面，根据国家法律、法规的规定和政府部门的职责分工，各相关地下管线运行的行政管理部门负责本行业管线的规划、建设及日常运行的行政管理。
（二）加强规划统筹，严格规划管理
1.建立系统的城市地下空间和地下管线规划体系。开展城市地下空间资源调查与评估，制定城市地下空间开发利用专项规划，明确地下空间开发战略、总体布局、重点建设范围、竖向分层划分、不同层次的宜建项目、同一层次不同建设项目的优先顺序、开发步骤、发展目标和保障措施。结合本市城市地下空间开发利用专项规划，编制城市地下管线综合规划。编制新一轮架空线入地规划，推进架空线入地工作。
2.严格实施城市地下空间、地下管线规划和土地管理。依据城市地下空间规划、地下管线综合规划和控制性详细规划，对城市地下空间和地下管线实施统一的规划管理。地下空间的建设和管理严格遵守《上海市地下空间规划建设条例》的有关要求。地下管线工程开工建设前要依法取得建设工程规划许可证。建立完善管线跟踪测量的强测、补测制度。对地下管线工程竣工验收时所提交的地下管线竣工测量及档案资料的真实性和准确性实行建设单位终身负责制，对存在质量缺陷的，由管理部门责令整改，并予以处罚，对造成严重安全事故的，依法追究建设单位、地下管线权属单位及相关单位责任。在地下管线的规划验收、档案移交等工作中，严格执行地下管线工程的规划核实制度，未经核实或者经核实不符合规划要求的，不得组织竣工验收。加大地下管线工程规划的执法检查力度，对发现的违规行为进行严肃处理。
（三）开展普查工作，完善信息系统
1.继续推进地下管线普查工作。按照工作计划，2015年底前完成本市外环以内道路地下管线（浦东新区为内环以内）普查工作，力争再用两年左右的时间，完成本市外环以外建成区范围地下管线普查，实现地下管线综合管理信息全覆盖。
2.形成全市统一的地下管线综合管理信息平台。在地下管线普查基础上，形成全市统一的地下管线综合管理信息平台。按照各部门职责，开发和完善各专业管理信息系统，覆盖地下管线规划许可、掘路管理、开工复验、现场监管、跟踪测量、竣工验收、档案移交等管理环节，优化流程，加强管线建设工程全过程监管，逐步形成管理合力。
3.建立数据动态更新及共享机制。完善地下管线及管理相关的各类数据资源，并以此为基础，建立数据动态维护工作机制，落实地下管线权属单位终身负责制，实现数据信息唯一性、准确性，实现市、区（县）政府部门及地下管线权属单位数据资源共建共享。
（四）统筹工程建设，规范建设行为
1.统筹地下管线工程建设。掘路管理实行总量控制原则，在本市中心城区范围内，严格执行掘路计划与掘路许可制度；在郊区（县）范围内，逐步建立掘路计划制度，并实现与掘路许可的联动。严格控制新建、改建、扩建交付使用五年内或者大修竣工后三年内的城市道路掘路。根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划，制定各专业管线年度建设计划，并与城市道路年度建设计划同步实施。统筹安排各专业管线工程建设，力争一次敷设到位，并适当预留管线位置。
2.严格规范地下管线建设行为。将地下管线工程纳入基本建设管理程序，实施掘路计划与地下管线工程施工许可证的联动机制。严格落实施工图设计审查、施工许可、工程质量安全监督与监理、竣工测量以及档案移交等制度。地下管线工程按照先深后浅的施工原则，合理安排城市地下管线施工顺序和工期，施工前做好管线交底工作，施工现场进行测量放线及预探测，施工过程中注意相邻管线的保护及文明施工相关工作。
（五）加强改造维护，消除安全隐患
1.加大老旧地下管线（架空线）改造力度。改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供排水管网。推进雨污分流管网改造和建设，暂不具备改造条件的，要建设截流干管，适当加大截留倍数。结合缆线型综合管廊建设，推进电网、通信架空线入地改造工作。开展架空线专项整治，减少架空线“黑色污染”，着力提升市容市貌水平。
2.加强地下管线维修养护。地下管线行业主管部门应当督促地下管线权属单位建立地下管线巡护和巡检制度，严格执行安全技术规程，配备专门人员对管线进行日常巡护，定期进行检测维修，强化监控预警，发现危害管线安全的行为或隐患应及时处理。对地下管线安全风险较大的区段和场所，要进行重点监控；对已建成的危险化学品输送管线，按照相关法律法规和标准规范严格管理。
3.完善地下管线安全隐患评价体系。各管线行业主管部门制定完善本行业地下管线事故隐患判定标准及安全隐患评价体系。理顺、规范地下管线安全隐患管理制度、建立健全地下管线安全监督管理体系、完善地下管线隐患排查治理制度，深入推进地下管线安全隐患专项治理工作。
4.开展安全隐患排查，消除安全隐患。2015年底前完成全市范围内供水、排水、燃气、电力、通信、广播电视、工业（不包括油气管线）等地下管线及其附属设施的安全隐患排查，主要查清结构性隐患和危险源。根据隐患排查的结果，梳理整改清单，明确牵头单位和责任单位，制定整改计划，利用两年左右的时间，对存在事故隐患的地下管线进行维修、更换和升级改造，逐步消除安全隐患。加大力度清理拆除占压地下管线的违法建（构）筑物。清查、登记废弃和无主管线，明确责任单位，对存在安全隐患的要及时处置，消除危险，其余废弃管线要在道路新（改、扩）建时予以拆除。加强道路检查井盖的管理，进一步完善以主动巡查为主的发现机制和井盖托底管理机制。
5.完善地下管线突发事件应急预案。建立和完善适应城市现代化的管线突发事件应急预案，明确各有关单位职责，形成相关政府部门和各相关企业之间多层次的管理合力。
（六）完善规章制度，鼓励科技创新
1.完善地下管线规章制度和标准规范。研究制定地下管线综合管理相关规章，进一步规范地下管线规划、建设和运营管理。制定和完善地下管线普查相关标准和技术规范，指导本市地下管线普查工作。
2.提高科技创新能力。加大城市地下管线科技研发和创新力度，鼓励在地下管线规划建设、运行维护及应急防灾等工作中，应用新工艺、新材料和新技术。
（七）落实管理责任，扩大社会参与
1.落实管理责任。区（县）政府要加强对城市地下管线建设管理工作的组织领导，切实履行职责，统筹城市地上地下设施建设，做好地下空间和地下管线各项具体工作。对地下管线建设管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究责任。地下管线综合管理部门、行业管理部门及管线权属单位要按照各自职责，协同做好地下管线规划建设管理工作。地下管线权属单位作为管线管理工作的第一责任人，要依法依规做好管线建设运行管理各项工作，确保管线安全运行。
2.积极引导社会参与。充分运用多种媒体和宣传形式，加强城市地下管线安全和应急防灾知识的普及教育，增强公众保护城市地下管线的意识。