沪府办〔2017〕62号
上海市人民政府办公厅转发市绿化市容局关于完善本市公益林管理制度意见的通知
有关区人民政府，市政府有关委、办、局：
市绿化市容局《关于完善本市公益林管理制度的意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2017年10月26日
关于完善本市公益林管理制度的意见
森林是陆地生态系统的主体。公益林是本市重要的森林资源，是生态文明建设的重要基础。为切实加强公益林资源保护管理，促进林业持续健康发展，维护城市生态安全，加快生态文明建设，根据《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）的要求，结合落实本市城市总体规划和“十三五”森林覆盖率达到18%的目标，现就完善本市公益林管理制度提出如下意见：
一、充分认识完善公益林管理制度的重要性
近年来，本市各级政府不断加大财政投入力度，充分调动各种社会力量，持续推进造林绿化，林业生态建设取得长足发展。截至2016年底，全市林地面积达到167万亩，分为公益林、商品林两大类，森林覆盖率1556%。其中，公益林管理涉及林业、绿化、公路、铁路、水务、房屋和市属国有企业等多个行业或部门。但是，部分种植在农民承包地上的公益林，其林地与林木权分离，存在权属不清的情况。因此，完善公益林管理制度，加强公益林资源保护管理，是当前和今后一个时期本市各级政府及有关部门的一项重要工作。
（一）完善公益林管理制度是稳定森林资源的重要举措。本市公益林主要是由各级政府出资而建成的林地。针对上海林业特点，需要完善公益林管理制度，进一步明晰公益林林木权属，严格落实公益林管护责任主体，创新公益林管理模式；特别是种植在农民承包地上的公益林，在稳定土地承包权基础上，对其林木所有权和林地管理权作进一步明确，形成权责对等、权利和义务相统一的公益林经营管理体制机制，加快建立具有上海特色的公益林管理制度。
（二）完善公益林管理制度是落实生态文明建设责任制的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，是建立领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产和环境责任离任审计的主要内容，实行党政同责、终身追责。完善公益林管理制度，有利于科学划定生态保护红线，进一步明确各级党委、政府生态资源保护的权利与义务、职能与责任，有利于建立体现生态文明建设要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。
（三）完善公益林管理制度是实现森林可持续经营的重要途径。公益林具有生态、经济和社会等多种功能。稳定的森林生态系统是提高公益林生产力和实施森林可持续经营的基础，要处理好森林经营过程中保护、利用与发展的关系，促进森林生态系统的演替向人与自然和谐的方向发展。通过严格保护和科学经营，实现公益林的生态、社会、经济三大效益相统一的目标，真正做到“青山常在，永续利用”。完善公益林管理制度，对推进森林分类经营，全面提高公益林生产力，增强公益林综合功能具有重要作用。
二、总体要求
（一）指导思想。以《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）和《中共上海市委上海市人民政府关于加快推进上海生态文明建设的实施意见》（沪委发〔2016〕27号）为指导，以保护公益林和促进森林健康经营为目标，坚持农村基本经营制度，稳定土地承包权，明晰林木所有权，确定公益林管理权，落实公益林管护主体责任。同时，完善政策支撑体系，调动林木所有者、公益林经营者的积极性，有效保护公益林，提高公益林的生态、经济和社会效益。
（二）基本原则。坚持依法治林、严格管理，控制公益林消耗，促进森林资源稳步增长；坚持明晰公益林权属、权责统一，落实公益林管护责任；坚持科学经营、合理利用，提升公益林质量、功能与效益；坚持政府主导、社会参与，增强公益林经营管理活力。
（三）总体目标。到2020年，本市公益林管护良性机制基本形成。公益林区划界定全面完成，权属清晰，权益保护更加有力；公益林管护主体落实，管护责任更加明确，管护措施全面加强；林政执法力度持续加大，公益林消耗有效减少，资源更加稳定；公益林利用科学合理，扶持政策更加完善，功能得到全面提升。实现公益林持续增长、质量持续提升、功能显著增强，林业生态安全更加巩固。
三、主要任务
（一）实施公益林分类管理。根据相关规划要求，研究制定《上海市公益林管理办法》，计划用2—3年时间，完成全市公益林区划界定。将公益林依法从严管理，占补平衡；将商品林实行目标管理，动态平衡；按照公益林不同保护等级，研究制定相应管护措施，实行公益林分类、分级管理。
（二）健全森林目标责任制。依据城市总体规划、生态专项规划、林地保护利用规划，将森林覆盖率、公益林保有量等主要指标的阶段目标和分年度指标，分解落实到各级政府，层层签订目标责任书，实行目标管理。结合森林资源年度监测结果，编制森林资源资产负债表，建立森林资源资产数据库，严守公益林生态红线，严控公益林减少。
（三）明确林权及管护责任。按照“权责一致”的原则，各级政府对辖区内的公益林保护负总责，既享有所辖区域的公益林的资源资产权属，也承担公益林保护管理责任。国有林场、森林公园以及农用地上纳入生态补偿的公益林，其权属归各区政府，并落实相应的管护责任主体；市属国有企业营造的公益林，其权属归相应公司，并承担管护责任；其他区域公益林由绿化市容、公路、铁路、水务和房屋等主管部门负责管护工作。
（四）创新公益林管护机制。加强管护是提升公益林质量的根本措施，也是完善公益林管理制度的重要内容。因此，在落实管护责任的同时，必须坚持市场化改革方向，以政府购买服务的方式，吸收各种社会力量参与公益林管护，积极创新公益林管护的新模式、新方法，逐步形成以社会组织为主体的公益林管护市场化机制，解决公益林管护责任不到位和养护质量不高等问题，不断降低公益林管护成本，提高公益林管护质量。
（五）建立公益林有偿使用制度。充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府引导推动作用，解决公益林被“无价”或者“廉价”使用问题，实现“谁使用谁付费”“谁破坏谁赔偿”，促进公益林保护和合理利用，维护公益林所有者权益。要研究制定本市公益林有偿使用实施办法，开展国有公益林有偿使用试点，建立和完善公益林有偿使用制度。
（六）提升公益林质量与效益。以降低密度、优化树种结构为重点，加快推进公益林抚育，制定并下达年度实施计划，逐步提高林分和森林质量。同时，在确保公益林生态功能的前提下，鼓励发展林菌、林药、林苗等林下种植模式，增加林地产出，提高经济效益；结合公益林抚育，加快开放型休闲林地建设，积极开发绿色生态空间，服务市民群众，拓展社会效益。
四、保障措施
（一）加强组织领导。各区政府要高度重视公益林管理工作，牢固确立生态文明理念，坚持科学发展观和正确的政绩观，把完善公益林管理制度摆上重要工作位置。要加强调查研究、统筹协调和督促落实，研究制定配套措施，落实工作责任，及时发现和解决问题。要加强部门协调，发展改革、财政、规划国土资源、林业、绿化市容、农业、公路、铁路、水务和房屋等主管部门要按照职责分工，积极支持，主动配合，形成合力，促进本市公益林管理工作上新水平。
（二）完善林业政策。不断完善市级生态补偿机制，保持公益林生态补偿资金稳定增长。各区财政要根据林业主管部门提出的年度公益林养护和生态项目的资金需求，落实公益林生态补偿资金，优化补偿资金支出结构，逐步提高生态补偿资金用于林地养护、抚育、基础设施与能力建设以及功能提升等公益林养护管理方面的投入比例，切实发挥生态补偿政策的激励和调节作用，增强公益林生态补偿资金使用的获得感。
（三）完善考核机制。建立领导干部保护发展森林目标责任制，完善目标体系、考核办法和奖惩机制，加大对各级党政领导班子履行保护发展森林目标责任制的考核力度，强化指标约束。建立森林资源消耗和环境损害责任追究制度，对违背科学发展要求、不顾公益林和生态环境盲目决策，造成森林资源严重破坏的案件，要依法严肃查处。对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究责任，并实行终身追责。
（四）强化法制保障。要加强林业行政执法，配备能满足林业执法工作需要的专业执法人员；建立健全市、区两级联动和林业、公安行刑对接的综合执法制度；加强林业法规体系建设研究。
上海市绿化和市容管理局
2017年9月28日