记者 戚颖璞

  市住建委近日公布上一年度重大工程项目成绩单：2023年共完成投资额2257.4亿元，超过年初计划5%，投资规模再创历史新高。市重大办预测，今年投资额总量还将提升。

  从2010年世博会举办以来，上海重大工程项目计划和完成投资额，屡屡刷新纪录，近年来更是逐年增长。有人好奇，上海已经跻身国际大都市，设施完善、配套齐全，不断追高重大工程项目投资额，意义是什么？

  清单之变：新开工项目比计划多一倍

  2200多亿元，都花哪了？基础设施、产业项目均占重头。根据2023年1月市发改委公布的计划清单，正式项目共安排5类191项，分别是科技产业类、社会民生类、生态文明建设类、城市基础设施类、城乡融合与乡村振兴类。

  市住建委工程建设处处长、市重大办副主任李阳告诉记者，从数量来看，科技产业类77项，占比超40%；基础设施类62项，占32.5%。从完成情况来看，这两大板块贡献了一半以上的投资额。

  完成投资近千亿元的基础设施中，开工项目有东方枢纽上海东站地下工程、罗泾港码头改造，前者将成为连接长三角与全球的世界级交通枢纽，后者是继洋山港四期之后上海港口的又一大作。正在加速建设的有浦东机场四期、小洋山北作业区，将成为服务长三角区域核心枢纽和国家沿海大通道的重要功能节点，还有嘉闵线、南汇支线、轨道交通12号线西延伸、15号线南延伸、17号线西延伸，搭建起五个新城发展的交通骨架。

  作为投资体量第二大板块，科技产业类项目整体表现活跃。开工项目有江丰临港基地、庄臣中国制造工厂等；在建项目有同济大学上海自主智能无人系统科学中心、国家海底长期科学观测系统、中芯国际，以及一批位于徐汇、杨浦滨江、北外滩、虹桥和张江的头部企业总部和研发基地；药明生物医药中心、外高桥造船邮轮总装、华为研发中心部分板块基本建成。

  除了服务城市发展的“压舱石”和“高精尖”，重大项目也关注城市温度，优化老百姓家门口的公共服务供给。2023年，生态文明建设类和社会民生类项目加快实施，迎宾水厂、居家桥水厂、闸北水厂、原水西环线年内开工建设；竹园污水处理厂四期、世博文化公园双子山主体部分土建验收，上海植物园北区年内建成；一批医疗卫生和教育项目加快推进。

  值得注意的是，一些项目开始“抢跑”。在年初清单中，有48个预备项目没有列入。但在相关企业和部门配合下，手续提前落实，项目提前开工。这其中包括浦江实验室、临港实验室、先声药业（中国）研发中心、正大天晴全球研发总部等。据市重大办统计，2023年新开工项目比原计划多了一倍，达到31项。

  结构之变：类型、内涵、区域更广

  在上海，市重大工程这一品牌已“诞生”35年。35年前，上海在全国首设市重大工程建设办公室。当时提出，要用有限的建设资金发挥最佳的投资效益，换句话说，就是要“把钱用在刀刃上”。这种精打细算看似与上海动辄超千亿元的大手笔有些格格不入，但放在城市发展的进程中，就能理解其背后的逻辑。拉长时间轴，可以看到投资额变化的清晰脉络。

  1990年，上海全年完成重大工程投资额70多亿元；2009年，为筹办世博会，全年投资额冲高到1600多亿元；2010年，投资额同比回落，并在此后6年中保持平稳；2016年以来，上海投资额逐年增长。在2023年之前的5年里，上海累计完成重大工程投资8645.7亿元，是上一个5年的1.4倍。

  如果不考虑通胀因素，重大项目投资额总体呈波动上升趋势，但这不是简单的惯性增长。按照“把钱用在刀刃上”的思路，如此大手笔的投入必须花在关键地方，帮助解决发展面临的实际问题。

  钱花在哪里，需要城市管理者的精心配置。

  人们耳熟能详的城市地标，延安路高架、南浦大桥、浦东国际机场、洋山深水港、东方明珠，都诞生在20世纪90年代。在那个时期，这些城市基础设施在市重大工程中占据主导地位。到了2023年，重大项目的类型变多了，从以基础设施为主变成“百花齐放”，科技、生态、民生、城乡融合都有涉及。

  城市面貌变化了，交通出行方便了，带动经济要素高效流动。但要打造国际化大都市，不能只看经济规模这个单一指标，而是要增强多种城市功能，让居民都能享受到发展红利。

  需求的转变，促使重大项目要考量和平衡多组关系。例如进入建设冲刺的世博文化公园项目，就是上海放弃了商业开发带来的短期利益，实现了全市市民共享岸线绿地的长期利益；保障性租赁住房建设主要解决新市民、来沪青年人和一线务工人员的阶段性住房困难，让生活在城市中的人们都能安居乐业。重大项目的多元化趋势，本质上是人与城的关系变化，以人为本的价值取向愈发得到重视。

  “十三五”以来上海投资额大幅上扬，正是顺应了这种战略能级的变化。2016年春出台的国家“十三五”规划纲要中，提及上海内容达到近20处，这在当时所有中长期规划中是最多的一次。也在那次，上海“五个中心”建设首次被纳入国家中长期规划。

  另一个变化是表述。1989年3月6日《解放日报》头版报道，“上海已确定一批效益好、见效快、有利于调整产业结构、增加有效供给的工业项目”。今天，“工业项目”变成了内涵更广的“产业项目”。一字之差，含义大不相同。

  历史上形成的良好工业底子，是上海城市发展的一个重要引擎。20世纪90年代前后，上海提出要打造国际经济中心、金融中心和贸易中心“三个中心”，就把工业内部结构调整作为工作重点。从通讯、轿车，到石油化工都代表了当时最新的工业增长点。如今，让上海又好又快发展的引擎已经变了。2023年，上海在建项目涉及半导体、人工智能、医疗器械等行业。这些产业项目，不只围绕生产端，也在向产业链前端的研发、策源延伸。

  最后一个变化是区域。以前的泥滩临港大变样，一座座先进制造业厂房拔地而起。据介绍，2023年临港新片区在先进制造业集中发力，中芯国际12英寸、积塔半导体、天岳半导体等项目都提前完成了投资年度目标。

  上海五个新城建设则跳出了原有的城市格局，承接更宏大的战略目标。“国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”新定位，意味着上海有必要重新审视和优化全市发展格局。建设五个新城，不仅是因为主城区资源要素制约，更是打造在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，构建上海大都市圈的发展需要。

  机制之变：融资管理创新层出不穷

  成千上万亿元的资金，如何落实到位，化为切切实实的企业产值和群众获得感？上海想尽办法找出路，在重大工程项目上探索一批创新机制。

  早年，市重大工程项目面临的最大问题是资金。1990年年中，上海41项重大工程里有四分之一的项目因资金设备问题影响工期。为此，上海开始了长达30多年的投融资探索。除了争取中央的支持外，上海还设立全国首个城投公司上海城投公司作为政府的融资平台；动员社会力量参与一些经营性项目投资，给予一定期限的管理和收费权；实施“两级政府三级管理”，适当向区县和街道放权；以未来的城市财政收入为担保，向国家和国际金融机构借钱等。

  当年城市建设财政“捉襟见肘”的局面，早已得到根本改观。不过，借助整个国家资本市场发展和金融市场发展的东风，上海在重大项目融资模式上仍屡创“第一”。记者从上海城投集团了解到，青草沙原水工程引入保险资金作为财力支持，这是中国保险资金进入上海市政基础设施领域的第一单，为上海市重大基础设施建设开辟了新的融资渠道。

  投融资还促进了上海工程管理的现代化，并不断和国际接轨。像杨浦大桥、轨道交通一号线、河流污水工程这些重大项目，贷款方会对施工质量提出很多要求。到今天，上海工地上的管理创新层出不穷，EPC（设计、采购、施工整体承包工程）交钥匙工程在全市推广。上海最大的海绵公园“星空之境”还探索DBO（设计、建造、运维一体化）模式。在国际上，DBO正成为趋势，而“星空之境”则是国内首单同类模式的基础设施项目。

  最关键的变化是审批模式。办理建筑许可是项目投运投产前面临的最大“堵点”。以前在上海办这张证，要和17个部门打交道，时间长、门槛高。李阳介绍，这几年通过创新优化审批流程，市重大工程项目审批服务的便利度大大提高，不断优化营商环境吸引有效投资。

  如在重大工程中推广“桩基+围护先行”和提前启动招标，大大缩短上海大学宝山校区扩建四期工程、浦江实验室、新华医院奉贤分院等一批项目前期审批时间。研究落实重大工程资源性指标“六票统筹”（土地、水面积、绿地、林地、渣土消纳和征收安置房）使用机制，支持采用周转暂借等方式，逐步形成有序借还良性机制，保障上海东站枢纽、机场联络线建设。

  今年1月1日，《上海市市重大工程建设管理办法》正式施行，明确各环节各部门职责，让重大工程能够夯实依法合规的高质量建设基础。新政推出，正是上海从顶层设计出发进行的制度再创新，聚焦解决当下面临的更复杂挑战，如绿色通道政策空间日渐收缩、工程建设的质效要求越来越高等。

  35年来，上海重大工程项目之变，何尝不是一部关于城市奋发有为、突破创新的变迁史。