市政府新闻办今天（10月30日）举行市政府新闻发布会，市政府秘书长汤志平介绍了《上海市公共数据和一网通办管理办法》相关情况。市政府法制办主任茆荣华、市政府办公厅副主任朱宗尧、市档案局副局长邢建榕和市经信委总工程师张英出席发布会，共同回答记者提问。
为大力促进本市公共数据的整合应用，全面推进“一网通办”，不断提升政府治理能力和公共服务水平，今年以来，市政府法制办、市政府办公厅、市大数据中心、市经济信息化委共同研究制定了《上海市公共数据和一网通办管理办法》，并经市政府常务会议、市委常委会审议通过，将于今年11月1日起正式施行。这是本市第一部关于公共数据管理与“一网通办”改革的地方政府规章。
一、立法背景和总体思路
建立统一的公共数据平台，全面实现政务服务“一网通办”，是上海贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境，不断提升上海城市能级和核心竞争力的重要举措。近年来，本市立足于建设卓越的全球城市，率先实现政府治理能力现代化的目标，在公共数据管理应用和互联网政务服务方面采取了一系列改革举措，取得了一定的成效。10月17日，李强书记、应勇市长出席了‘一网通办’总门户开通仪式，李强书记启动‘一网通办’总门户上线运行，标志着“一网通办”建设迈出关键性一步，进入到全面打响高效政务服务金字招牌的阶段。同时，要看到本市的互联网政务服务工作仍然面临一些问题和瓶颈，具体表现在：基础设施建设条块割裂，业务系统缺乏协同；电子印章、电子证照、电子档案等法律效力不明确；公共数据采集标准不统一，数据质量不高等。对此，市政府决定通过地方立法，进一步加强顶层制度设计，破解瓶颈问题，大力创新突破，撬动政府自身改革，提升政府治理能力。
立法的主要思路是：立足于对公共数据进行全生命周期立法，以集中统一管理为核心，对数据采集、整合、共享、开放、应用、安全等作出全面规范，打破信息壁垒，推动跨部门、跨层级、跨地区的协同办事和综合监管，最大限度实现数据价值，释放数据红利。同时，聚焦“一网通办”应用涉及的重点环节，进一步明确目标、操作举措以及保障措施，充分体现上海全面推进“一网通办”的改革经验、思路和方向，为国家实施互联网政务服务战略积极探路，加快提升政务服务水平。
从立法的整体设计和具体内容看，具有以下三个特点：
一是通过出台“1+X”管理办法，构建立体化的法制支撑体系。《上海市公共数据与一网通办管理办法》是总纲，同步出台电子证照、电子印章、电子档案3个具体办法，既在宏观层面明确各项管理工作的目标和原则，又注重推动各专业领域制订面向操作的规范性文件，形成全方位、立体化、兼顾宏观与微观的制度体系。二是将公共数据与一网通办有机融合，让每一个管理环节都有章可循。整体上看，“一网通办”是前台，公共数据管理是后台。规章在立法层面将前台与后台充分衔接、有机融合，确保对全过程、各环节的管理无死角、无盲点。三是聚焦实际工作中的难点问题，在立法层面予以突破。规章在不与上位法相抵触的前提下，进行了最大程度的突破，为加强公共数据管理和一网通办工作提供了有力的法制支撑。
二、主要内容
《办法》共9章60条，分别为总则、规划和建设、公共数据采集和治理、公共数据共享和开放、一网通办、安全管理和权益保护、监督考核、法律责任和附则。主要内容包括：
（一）关于适用范围
《办法》明确了三类适用主体：一是本市各级行政机关和履行公共管理和服务职能的事业单位；二是水务、电力、燃气等公用事业运营单位；三是运行经费由本市各级财政保障的其他机关、团体等单位。对中央国家机关派驻本市的相关管理机构，也作了参照执行的规定。
（二）关于管理体制
在市级层面，《办法》明确市政府办公厅是本市公共数据和电子政务工作的主管部门，负责统筹规划、协调推进、指导监督全市公共数据和“一网通办”工作。市大数据中心具体承担本市公共数据归集、整合、共享、开放、应用管理，组织实施“一网通办”工作。市经信委负责指导、协调、推进公共数据开放、数据开发应用和产业发展。其他相关部门按照各自职责做好有关工作。在区级层面，考虑到各区情况各不相同，要求由区政府确定的部门作为公共数据和电子政务主管部门。
（三）关于数据采集和治理
加强数据采集的源头管理，是提高公共数据质量的关键。《办法》作了以下规定：一是集中统一管理。由市大数据中心对各单位的公共数据按照应用需求进行集中统一管理，并编制全市公共数据资源目录。二是明确采集要求。各单位应当遵循合法、必要、适度原则，在目录范围内采集公共数据。三是数据归集整合。各单位将公共数据向市、区电子政务云归集，形成基础数据库和若干主题数据库。四是加强质量管理。按照“谁采集、谁负责”“谁校核、谁负责”原则，由采集单位和市级责任部门承担数据质量责任。
（四）关于数据共享和开放
在数据共享方面，着眼于破除信息孤岛，明确以共享为原则，不共享为例外，将公共数据的共享属性分为无条件共享、授权共享和非共享三类。同时，提出“应用场景授权”的制度设想，只要共享需求符合具体应用场景，就可以直接使用共享数据。在数据开放方面，明确数据开放属性分为无条件开放、有条件开放和非开放三类。同时，要求各单位制定数据开放清单，向社会公布；与民生紧密相关、社会迫切需要的高价值数据应当优先开放。
（五）关于一网通办
“一网通办”是当前电子政务工作的主要任务，也是公共数据最主要的应用场景。《办法》对“一网通办”涉及的核心要素作出明确：一是规范政务服务事项，通过编制政务服务事项清单和办事指南，确保线上与线下标准统一。二是推进业务流程再造，通过优化服务事项办理程序，实行一窗综合受理、多方协同办理，减少审批环节、审批时间、申请材料和申请人跑动次数。三是打造在线政务服务平台，将政务服务事项全部纳入在线平台办理，推进线上线下集成融合。
（六）关于安全管理与权益保护
海量公共数据的集中统一管理对系统安全提出了更高的要求。《办法》分别明确了各单位的安全管理职责，特别是大家比较关心的被采集人权益保护方面，明确规定各单位采集、共享和开放公共数据，不得损害被采集人的商业秘密、个人隐私等合法权益；因履职需要，采集法律、法规未作规定的数据的，应当取得被采集人同意。各单位应当采取充分的安全防护措施，防止被采集人信息泄露。被采集人认为数据存在错误的，可以提出异议申请。
此外，为推进全流程网上办事，解决电子材料与纸质材料效力不等同的问题，推动了电子证照、电子印章、电子档案管理等三个配套文件同步实施，确保规章的落地落实。其中，《电子证照管理暂行办法》明确了在政务服务过程中，如能通过系统直接调取电子证照的，不再要求申请人提供相应实体证照；《电子印章管理暂行办法》要求本市各行政机关和相关事业单位不得拒绝电子印章的使用；《电子档案管理暂行办法》重点规范了“一网通办”形成的电子档案管理。
《上海市公共数据和一网通办管理办法》是推进政务服务改革的一项重要立法探索和实践，下一步本市还会推动一系列配套的地方标准、规章制度出台，各有关单位将认真抓好贯彻落实，不断优化完善工作，让更多的人民群众获得政务服务改革带来的便利和实惠。