沪府发〔2018〕41号

上海市人民政府印发《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》的通知

各区人民政府，市政府各有关委、办、局，各有关单位：

　　现将《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府

　　2018年11月12日

关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见

　　提高资源配置效率效能是产业高质量发展的应有之义。当前，上海城市发展处于经济动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，需要建立以创新发展提质增效为核心的资源高效率配置制度，盘活存量资源，加快腾笼换鸟，着力提高经济密度和投入产出效率。为此，现就本市促进资源高效率配置，推动产业高质量发展提出如下若干意见：

　　一、明确总体要求

　　（一）指导思想

　　按照习近平总书记关于“提高资源配置效率效能、推动资源向优质企业和产品集中”和“积极稳妥腾退化解旧产能，为新动能发展创造条件、留出空间，实现腾笼换鸟、凤凰涅槃”的指示，以高质量发展为引领，加快推动质量变革、效率变革和动力变革，着力提升城市能级和核心竞争力。主动服务国家战略，围绕上海建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和打响“四大品牌”的要求，以产业发展规划为引领，以资源利用效率为标准，以“腾笼换鸟”政策创新为支撑，推动存量产业用地有效盘活和高效利用，努力把上海建设成为世界一流水平、引领未来发展、具有国际竞争力和影响力的全球卓越制造基地，努力走出符合超大城市规律的产业高质量发展新路。

　　（二）基本原则

　　1.坚持规划统筹。加强产业规划与空间规划的有机衔接，围绕功能定位优化空间布局，协同推进产业提质增效与城市空间优化，打造一批集中度和显示度高的特色产业聚集区。

　　2.坚持绩效导向。实施资源利用效率评价，以评促转，以评促优。坚持用市场化法治化手段，促进生产要素的合理流动和优化组合，加大淘汰落后产能的力度，引进优质企业，加快“腾笼换鸟”，实现“凤凰涅槃”，推动经济高质量发展。

　　3.坚持标准引领。建立产业高质量发展评价体系，提升产业质量优势。明确项目优选标准，对新引入项目，实施分区分类引导，严把土地供应和产业准入关。建立园区开发运营主体考评激励制度，优化开发运营机制，提高园区品质。

　　4.坚持有序推进。坚持点面结合，滚动调整。聚焦一批重点园区整体转型升级，为高精尖产业落地提供高质量资源供给。鼓励局部和零星转型升级，因地制宜，提升产业能级。

　　二、加强产业规划布局统筹

　　（一）加强产业战略引领。承接国家战略要求，聚焦科技创新中心建设，推动产业一体化发展。超前布局未来前沿产业，在生命健康、人工智能、量子通信、空天海洋等领域加强布局。加快培育战略性新兴产业，聚焦发展新一代信息技术、智能制造装备、生物医药与高端医疗器械、新能源与智能网联汽车、航空航天、新材料、节能环保等产业，加快形成产业发展新动能。改造提升传统优势产业，加快推动汽车、船舶、钢铁、化工、都市等产业升级改造，提升核心竞争力。

　　（二）加快编制产业地图。围绕资源禀赋，绘制产业地图，形成品牌和特色，进一步提高产业发展集中度和显示度，对标国际一流，打造世界级产业集群。市级统筹全市产业规划布局，编制和落实产业地图，在产业功能定位、空间结构优化、重大项目招引、增量资源配置、产业跨区合作等方面加强政策聚焦。区级强化区域发展资源和招商引资工作统筹，着力发展优势产业，在产业准入、土地供应、资源利用效率评价、存量土地盘活利用等方面做好工作引导。镇级弱化优化招商引资职能并做好安商稳商服务，着力做好参与本区域规划编制、土地清腾、企业服务和监管等工作。

　　（三）深化区域分类指导。按照工业向规划产业区块集中的要求，深化落实“产业基地-产业社区-零星工业用地”三级产业空间布局体系，加强产业用地保障，建设先进制造业特色园区和产业集群。依托张江、紫竹、漕河泾、市北、杨浦、嘉定、临港、松江G60科创走廊等高新技术产业园区、大学城和重要产业基地，建设产业创新功能集聚区和科创城区。顺应产城融合和产业融合发展趋势，发展量多面广、规模适宜的嵌入式创新空间，为新兴产业和小微科创企业提供成长空间。

　　三、实施资源利用效率评价制度

　　（一）建立资源利用效率评价制度。以用地、用水、用能、污染排放等单位资源要素产出率和科技创新、劳动效率等创新要素生产率为主要内容，对存量工业用地进行资源利用效率评价。市级统筹部署，区级负责实施，在市级评价办法指导下，各区因地制宜制定具体评价办法，结合规划引导、行业特征和企业特点等因素，设定资源利用效率评价分类分档标准，并综合考虑区域特色产业、品牌、专利、环保、安全等奖惩因素，设立加分、降级、一票否决等调整规则。

　　（二）实施差别化政策指导。以评价结果为依据，建立资源要素差别化配置机制。市级部门在产业准入、技术改造、土地供应、财税、电价、环保、金融服务等方面深化差别化政策指导，扶优汰劣，协同推进资源合理配置。各区结合招商引资统筹机制，加强评价结果应用，以评价结果为参照，在新增土地供应、土地全生命周期管理、企业技术改造、产业结构调整、存量土地二次开发等工作中对资源利用高效的区域和企业予以重点支持。

　　（三）加大空间优化治理力度。对资源利用效率高的区域、行业和企业，引导资源高效优配，提升发展品质。对资源低效利用相对集中的片区，加大产业结构调整和“腾笼换鸟”力度。将城市开发边界外的现状低效工业用地逐步纳入低效用地减量，城市开发边界内、产业区块外的现状低效用地逐步纳入城市更新和产业融合发展，产业区块的片区逐步纳入整体调整和产业升级的范围。对零星低效存量土地，鼓励其按照规划要求，纳入收储或自主转型。

　　四、建立高质量发展标准体系

　　（一）严格产业项目准入和结构调整管理。进一步加强产业引导，更新本市产业用地指南，提供重点行业产业项目的开发和产出强度标准，作为核定项目用地规模、实施项目准入或退出评估的工作指引。各区着力优化本区产业项目准入统筹和落地机制，加强全生命周期管理，开展资源利用效率评价。进一步推进产业结构调整，实施高于国家要求的产业结构调整负面清单，提高存量企业调整筛选标准，重点淘汰高能耗、高污染、高风险企业，压减低技术劳动密集型、低端加工型、低效用地型等一般制造业企业。

　　（二）制定产业高质量发展指标体系。以产业地图为引导，以资源利用效率评价制度为基础，对标国际最高标准和最好水平，从产出效率、科技创新、品质品牌等维度综合考量，分类制定各产业领域高质量发展指引，建立指标体系动态调整机制，引导资源要素聚焦关键环节和薄弱领域，促进全产业链整体跃升，全面提高经济的投入产出效率。

　　（三）建立产业园区高质量发展评价机制。着力塑造园区品牌，加强园区运营监管，实施园区开发主体名录制备案管理。开展园区开发主体综合评价，围绕产业集聚发展、创新创业、资源利用、投资环境等维度建立指标体系并定期开展评价，评价结果与园区主体认定等工作相挂钩。支持各类优秀市场主体参与园区整体转型升级和零星地块盘活利用，促进资源和创新要素的流动和集聚。

　　五、加快存量低效用地转型升级

　　（一）聚焦全市产业重点区域着力打造“产业新区”。大力实施“3+5+X”区域整体转型高质量发展战略，推动临港、虹桥、世博三大地区与吴泾、高桥、南大、吴淞、桃浦五大重点整体转型区域，以及金山第二工业区、星火开发区等X个区级整体转型区域，发挥资源禀赋和区域特色优势，前瞻布局高端高新产业，引进高质量优质项目，打造成为土地高效利用、产业集群发展、高经济密度的产业高质量发展新标杆。积极探索产业重点区域的新机制、新模式和新政策，聚焦规划土地、产融对接、平台建设、产业生态圈等关键领域，创新政策和制度供给，先行先试推动整体区域转型升级。市级建立推动产业重点区域发展的领导机制，统筹协调全局性、重大性政策安排及战略性、功能性项目落地工作；各区建立具体工作推进机制。

　　（二）聚焦低效园区实施整体转型“腾笼换鸟”。各郊区可结合产业功能定位情况和资源利用效率评价结果，选择至少一个低效产业园区，作为区级重点功能区域，市、区联动推进整体转型升级。坚持特色产业规划，突出产业集群布局，为高质量发展腾出空间。各区制定推进低效工业园区整体转型升级三年行动计划。提高园区运营开发水平，引进优秀开发主体，鼓励品牌合作联动发展。多措并举推进转型升级，一方面鼓励采取回购、节余土地分割转让等市场化方式盘活存量，另一方面可探索发挥原业主的积极性，采取入股、合作开发方式，引导资源高效流动。

　　（三）支持零星工业用地转型升级。对未纳入整体转型区域的零星工业用地，在符合规划、用途管制、公益优先的前提下，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动原权利人和各类开发主体的积极性，引导零星工业用地按照规划用途自行开发。鼓励各区围绕产业发展规划和资源利用效率评价结果，制定存量工业用地收储和收购计划，规范政府收购价格核定办法，对零星分散低效用地加大处置力度，化零为整，为引进优质项目腾出空间。

　　六、创新资源盘活利用政策

　　（一）创新空间规划政策。加强规划保障，稳定产业空间规划布局，保障工业、研发等产业用地需求，发展多层次、多样化的产业空间载体，支持实体经济发展。适应产业创新跨界融合发展趋势，建立宽松灵活的产业空间管理机制，鼓励发展产业综合体和产业创新体，研究土地复合混合开发利用等规划引导措施。强化空间集约利用，探索提高容积率上限、促进“产业上楼”等开发强度激励措施，支持配套设施集中混合设置、开发多层地下空间。加强城市更新指引，优化园区更新项目审批流程，突出产业功能引导，重点支持“退二优二”等产业提升类项目。

　　（二）优化土地盘活改造政策。制定低效用地再开发专项规划，加强对开发规模、布局、用途和时序的统筹，腾出的存量资源优先用于重大产业项目及优质存量企业的扩产扩能。优化工业用地土地储备机制，研究土地增值收益分配办法，各区可制定工业用地收储年度计划，土地权利人可向市、区土地储备机构申请土地使用权收储。探索带建筑储备、以楼换地、以股换地、以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者等政策创新，优化存量土地收购政策，加大对园区开发运营主体的存量收购支持力度。在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励原工业土地使用权人自主或联合改造开发。对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展，以及工业企业、科研机构转型为生产性服务业等情况的，可享受在五年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策；过渡期满，需办理改变用地主体和规划条件手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。

　　（三）探索财税支持政策。研究建立“腾笼换鸟”专项资金，适当提高产业结构调整专项资金的规模和补贴力度，支持存量土地二次开发工作。鼓励社会资本和基金参与产业园区“退二优二”和“腾笼换鸟”，并按照规定享受相关财政支持和税收优惠政策。

　　（四）加大产融对接支持力度。增强全球金融资源配置功能，推动全球功能性机构高度集聚，不断提升市场规模与能级。鼓励社会资本与功能性国资平台合作，设立园区转型升级基金，推动存量土地盘活，促进产城融合发展。在风险可控和商业可持续的前提下，拓展金融服务链条，在贷款授信、保险服务、投贷联动、多层次资本市场融资等方面对产业转型升级区域予以重点支持，推动科技金融创新。

　　（五）在重点功能区域开展政策创新试点。试点财政支持政策，由各区出资收储并经市政府认定的用于二次开发的工业用地，其土地出让收入全额缴入区级国库。试点规划土地创新支持政策，率先实施综合用地分类、合理确定开发强度、建设产业创新综合体、开展土地混合利用、加强规划弹性适应能力等措施。试点环保支持政策，对制造服务融合、产业功能复合、新兴业态混合的项目，优化环保评审准入制度，加强工作指引。

　　七、落实工作保障

　　（一）建立市、区“腾笼换鸟”专项工作推进机制。由市政府领导主抓，市发展改革委、市经济信息化委牵头推进整体统筹协调工作，并开展专项督查考核。市规划国土资源局负责为已明确产业规划定位的区块，包括留白区块，启动规划审批、制定办法和实施管理。市环保局负责环评源头预防和环保管理。市经济信息化委负责明确产业规划并推进特色产业集群发展。各相关部门负责制定和实施差别化政策。各区负责推动区域内的资源高效配置和“腾笼换鸟”工作。由市经济信息化委、市统计局牵头汇集法人库、空间地理信息库和经济社会发展综合数据平台等相关信息，定期采集数据，推动市、区两级产业用地数据库建设。

　　（二）推动存量资源市场化流转。充分发挥市场作用促进资源高效配置，利用本市各类资源要素交易市场，推动土地、厂房等资源要素的流转交易。鼓励各区建设资源要素流转服务平台，推动资源要素与产业升级的供需对接。积极引导和规范企业进行工业用地的有序流转，严控工业地产炒作行为。对存量工业用地上的房屋用途改变、公司股权（结构）变更、房地产权属变更与转移、房屋出租等行为依法加强监管，确保符合产业发展、土地规划、环境保护、安全生产等各项要求。

　　（三）加强服务保障优化营商环境。聚焦“腾笼换鸟”过程中的“痛点”“堵点”问题，加大政策创新力度，持续推进“放管服”改革，激发市场活力和社会创造力。着力建设国际一流的营商环境，加强顶层设计，将资源要素保障能力作为营商环境的重要内容，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，提高资源利用效率。稳定企业发展预期，为优质企业扩大投资、实施技改、获得增量要素资源提供精准服务。重视各区和企业的改革探索，在坚持标准的前提下留出一定空间，形成有利于各区改革和企业提质的环境条件，鼓励多种主体、多种形式的“腾笼换鸟”实践，增强发展活力。