摘要
病媒生物预防与控制涉及广泛的社会公共卫生问题、服务环境和城市运行安全等，通过组织开展病媒生物预防和控制，能够降低病媒生物传播的疾病发生和流行的风险，在减少病媒生物对人类健康和城市安全的危害方面具有重大意义。为保障本市市民健康，了解本市各区、各相关部门贯彻落实《上海市除四害工作管理暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）情况，评估其实施效果及存在问题，为今后下一步立法方向提供依据，经市政府批准，《暂行办法》被列入2019年度规章立法后评估项目，市卫生健康委按照市政府相关要求，组织开展《暂行规定》立法后评估。
一、评估概况
评估对象和内容：（1）总结国内外病媒生物防制相关标准要求、经验与立法方向；（2）主要包括评估概况和实施效果。包括出台以来本市病媒生物防制工作推进与组织实施情况，相关控制处理、监督管理等配套制度建立情况，预防、控制和消除病媒生物的发生与流行情况，保障群众身体健康的效果等；根据立法后评估工作规范，主要从五个维度对《暂行规定》进行立法后评估：合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性。
二、实施效果
（一）合法性：1988年4月，上海市人民政府颁布实施《上海市除四害工作管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），历经四次修正并颁布实施。立法依据充分，权限适当，程序合法，立法内容合法，并明确了相关内容细则。
（二）合理性：《暂行规定》的出台顺应时代发展的要求。自实施之日起，除四害管理工作从单纯的行政管理走上法制管理的轨道，这在全国为首创。
（三）实效性:《暂行规定》实施之后，上海除四害工作水平逐年提高，1990年经全国爱卫会考核验收，创建成灭鼠先进城区，1997年创建成灭蟑螂先进城区，1998年顺利通过全国爱卫会的复查。
（四）协调性：上海市爱国卫生运动委员会办公室（以下简称“市爱卫办”）分别编制下发《关于进一步做好本市街道、镇（园区）病媒生物预防控制工作的通知》（沪爱卫办〔2018〕7号）、《上海市病媒生物应急处置预案（2018年版）》（沪爱卫办〔2018〕10号）、《关于进一步加强病媒生物预防控制工作的通知》（沪爱卫会〔2019〕1号）等相关文件。上海市市场监督管理局配合市卫生健康委等部门制定《鼠害与虫害预防与控制技术规范》系列地方标准。
（五）立法技术性：《暂行规定》行文结构完整，界定了适用范围，明确了管理责任人，语言表达准确。规范了卫生行政部门监督和服务的职责，并明确了各单位、机构和个人违反相关规定的具体罚则。
三、存在问题
（一）“除四害”描述不妥当
“除四害”一词已不符合科学描述，逐渐被“病媒生物预防控制”所取代。
（二）执法力量严重不足，爱卫机构职能削弱
根据1996年10月颁布的《行政处罚法》，在修正时免去了街道、镇爱卫会办公室的执法主体资格，大大削弱了基层爱国卫生执法力量。
（三）罚则处罚力度轻
由于处罚金额低，公民违法成本很大程度上低于守法成本。
（四）第三方防制的监管需强化
对第三方有害生物防制机构效果评估缺乏，且无依据进行处罚。
（五）防制标准需与时俱进，防制职责定位需明确
随着城市发展，各类现代化功能区域不断呈现，防制标准已经无法满足科学防控的要求。而病媒生物预防控制工作也应进一步充分提高社会各方力量参与的积极性。
四、完善建议
（一）确定规章定位，明确执法主体
建议《暂行规定》明确本市卫生健康、市场监管、交通、住建等行政管理部门作为执法主体，按照各自职责，做好有关场所病媒生物防制的监督管理工作，并在此基础上进一步明确市、区疾病控制机构的技术支撑功能，同时建议依据上位法，调整《暂行规定》相关表述，使其更符合时代要求。
（二）强化责任制度，增加罚则强度
贯彻“限定场所、分类管理、单位负责、公众参与、综合治理、兜底保障”原则。根据社会经济发展状况和本市物价水平实际情况，提高处罚额度，并对除害药物、除害服务行业的违规行为增设法律责任，加大处罚力度。
（三）聚焦服务市场管理
一是继续保留《暂行规定》中对除害服务行业进行行政审批制度。
二是制定本市行业管理标准。
三是增加对除害服务人员进行等级考核条目。
四是增加除害用药规范细则
（四）完善病媒生物防制标准体系
《暂行规定》中的除害标准应对标《国家病媒生物控制水平》C级以上标准及要求，适时开展重要病媒生物监测调查，收集病媒生物侵害信息并及时进行处置。
五、评估小结
《暂行规定》在颁布初期实现了当初立法目的和要求。但随着社会经济的发展、爱卫部门体制改革和科学防控工作的要求变化，《暂行规定》对指导上海市病媒生物防制工作已逐渐失去指导意义。为此建议《暂行规定》予以修订。
《上海市除四害工作管理暂行规定》
立法后评估报告
由病媒生物传播的疾病已成为目前人类公共卫生共同面临的严峻挑战之一。病媒生物预防与控制是一项市民群众都很关心的民生工程，也是国家卫生城市创建达标的前提之一，涉及广泛的公共卫生安全、健康生活环境和城市运行安全等，通过对组织开展病媒生物预防和控制，能有效降低病媒生物传播的疾病发生流行的风险，在减少病媒生物对人类健康和城市安全的危害方面具有重大意义。
为保障本市市民健康，了解本市各区、各相关部门贯彻落实《上海市除四害工作管理暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）情况，评估其实施效果及存在问题，为今后下一步立法方向提供依据，经市政府批准，《暂行规定》被列入2019年规章立法后评估项目。按照市政府相关要求，市卫生健康委组织开展《暂行规定》立法后评估，形成以下评估报告，主要包括评估背景、评估概况、实施效果、存在问题、完善建议以及评估小结等六个部分。
一、评估背景
（一）当代城市社会发展需求
1．现阶段相关法律法规
（1）国家层面相关法规概况
中国尚未出台针对病媒生物防制的专门法，但出台了专门的法律文件，已发布40多个病媒生物控制国家标准。
2009年10月29日，由全国爱国卫生运动委员会、卫生部制定并印发《病媒生物预防控制管理规定》，从2010年起生效实施，是病媒生物防制领域具有里程碑意义的事件，是开展除四害活动几十年来，在国家层面上发布的第一个法律文件，不仅包括全国城乡病媒生物防制的实际工作，也涵盖了行业和学科。
国务院印发《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》（国发〔2014〕66号）中指出“科学预防控制病媒生物，建立健全病媒生物监测网络，定期开展监测调查，有针对性地组织开展‘除四害’活动”。《中华人民共和国传染病防治法》第十三条提到“各级人民政府组织开展群众性卫生活动，进行预防传染病的健康教育，倡导文明健康的生活方式，提高公众对传染病的防治意识和应对能力，加强环境卫生建设，消除鼠害和蚊、蝇等病媒生物的危害”。《公共场所卫生管理条例实施细则》中第十六条及三十七条提到“公共场所经营者应当配备安全、有效的预防控制蚊、蝇、蟑螂、鼠和其他病媒生物的设施设备及废弃物存放专用设施设备，并保证相关设施设备的正常使用，及时清运废弃物”。
其他部门层面上，国家质量监督检验检疫总局为规范国境口岸病媒生物监测，有效防止病媒生物及其传播的虫媒传染病经国境口岸传入传出，科学预警虫媒传染病的发生、发展和流行，维护国门生物安全，根据《国际卫生条例（2005）》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则的有关规定，制定了《国境口岸病媒生物监测规定》。
美国、加拿大、日本等国家对虫害防制均有严格的法律规范和管理规定。早在1972年，美国就颁布实施了专门的除害法规《FIFRA》。其中，规定开设除害服务企业必须经过有关部门的审批许可。而且，除害服务企业是有分类的，如建筑类、农田类等。取得了相应的执业证书后，才能在各自许可的范围内进行服务。同时，国外对除害药物的使用严格按照标签说明，分三个等级进行使用，不同等级规定由不同技术水平的人使用，因此有“thelabelisthelaw”（标签就是法律）的说法。与之相比，国内还存在一定差距。
（2）本市相关法规概况
1988年4月20日，上海市人民政府颁布实施《上海市除四害工作管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。至今经过四次修正并颁布实施。1995年8月24日，上海市人民政府颁布实施《上海市爱国卫生工作管理规定》。至今经过一次修正并颁布实施。以上两部政府规章，是上海市目前依法对病媒生物预防控制进行管理和监督工作的基本依据。
（3）其他省市相关法规概况
外省市对除四害、爱国卫生的法制管理非常重视，辽宁、吉林、山东等18个省市均已有人大颁布实施了地方性爱国卫生工作条例，其中对除四害、环境卫生等作了明确的规定。北京、天津、重庆等13个市均由市政府颁布实施了除四害工作管理规定。2008年5月5日，重庆市施行《重庆市爱国卫生条例》等有关规定制定的《重庆市预防和控制四害管理规定(修订)》，《重庆市除四害管理规定》同时废止。广东省人民政府发布《广东省病媒生物预防控制管理规定》，自2012年3月1日起施行。2015年6月16日，湖南省卫生计生委及爱国卫生运动委员会制定《湖南省病媒生物预防控制考核评估办法》（湘卫爱卫发〔2015〕1号），同时，《关于印发湖南省灭鼠、蚊、蝇、蟑先进市（县）达标鉴定和复查考核组织管理工作暂行办法的通知》（湘爱卫字〔2010〕18号）予以废止。2019年4月1日，张家界市人民政府制定颁布《张家界市病媒生物预防控制管理办法》。
其他部门层面，各省市各部门针对病媒生物防制制定了相关的计划或者指导性文件或者开展专项督查和专项整治行动。如2016年11月15日，深圳市市场监督管理局与同市城管局组织制定深圳市标准化指导性技术文件《病媒生物预防控制技术规范》（编号：SZDB/Z207-2016），自2016年12月1日起实施。重庆海关、成都海关、贵阳海关、武汉海关、长沙海关、南昌海关、合肥海关等七家参与联合监测单位于2018年7月6日共同签署《长江中上游病媒生物联合监测备忘录》，研讨制定《联合监测工作方案》。
2.上海城市发展需求
上海市作为国家中心城市、超大城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和综合交通枢纽，病媒生物防制是城市建设的基础一环。按照《“健康中国2030”规划纲要》的目标要求，结合本市“十三五”规划布局，参照国内外病媒生物防制工作的发展趋势，在巩固既往工作的基础上，病媒生物防制工作已进入新时期，病媒生物侵害更是受到社会各界的高度重视，而传统的工作方法已然无法适应人民群众对美好生活向往的需要，尤其是与群众健康生活环境密切相关的“四害”等病媒生物控制。因此，加强监管，提升意识，引导社会共治，加强除害法制建设，将除害纳入长效管理，共同强化全社会的病媒生物预防控制迫在眉睫。
（二）病媒生物防治现状
《暂行规定》实施以来，在很长一段时间内协助管理本市除四害，有效控制了本市鼠、蟑螂、苍蝇、蚊子等四害密度，为改善和提高人民的生活质量，提升上海城市卫生综合管理水平，打下了坚实的基础。2015年，全市开展除四害执法检查21259户次，其中限期整改1314户次，处以罚款的262户次，占1.23%，罚款金额20.56万元；2016年，全市开展除四害执法检查30038户次，其中限期整改1283户次，处以罚款的111户次，占0.37%，罚款金额10.14万元；2017年，全市开展除四害执法检查30749户次，其中限期整改1225户次，处以罚款的115户次，占0.37%，罚款金额9.21万元；2018年，全市开展除四害执法检查23168户次，其中限期整改1313户次，处以罚款的24户次，占0.1%，罚款金额1.47万元。相比1997-2001年，执法检查的罚款金额大幅降低。
| 年度 | 检查(户次） | 责令整改(户次） | 罚款(户次） | 金额（元） |
| 1997年 | 264509 | 33780 | 9953 | 2149870 |
| 1998年 | 240445 | 29820 | 7912 | 1583109 |
| 1999年 | 228893 | 18712 | 7271 | 1239504 |
| 2000年 | 147579 | 12871 | 6588 | 2034337 |
| 2001年 | 162074 | 10226 | 5286 | 1731071 |
表1上海市1997-2001年除害执法情况
综上，《暂行规定》的病媒生物防制内容和处罚标准的科学性、可行性有待商榷，亟待与时俱进。本研究对近年本市各区、各相关部门贯彻落实《暂行规定》情况开展调查研究；以《病媒生物预防控制管理规定》（全爱卫发〔2009〕9号）为依据，结合目前本市病媒生物预防控制现状，分析《暂行规定》存在的问题；参考其他省、市病媒生物预防控制相关法律法规，总结本市历年相关经验，为下一步立法方向提供依据。
二、评估概况
（一）成立评估小组
本次评估由市卫生健康委法规处、健康促进处共同牵头，委托浦东卫生发展研究院实施本评估方案。
（二）评估对象和内容
1.评估对象
1958年2月12日，中共中央、国务院发出《关于除四害讲卫生的指示》，提出要在10年或更短一些的时间内，完成消灭苍蝇、蚊子、老鼠、麻雀的任务。随着社会生活的变化，麻雀由臭虫代替。之后，臭虫被蟑螂取代。“四害”最终被定为苍蝇、蚊子、老鼠、蟑螂。
《暂行规定》主要包括如下几部分：总则、控制与处理、监督与管理、罚则的内容。总则包括四害的定义、适用范围、义务、经费来源和主管部门及相关职责；控制和处理简单概括了四害控制和处理的方法和标准；监督和管理囊括了出海监督员的职责以及主管部门、单位、个体工商户、除害服务单位等机构对除四害的职责；罚则包括除害服务单位需备案材料以及针对违反规定的地区、单位、人员的一些处罚措施等内容；附则包括一些专业用语的定义以及规定施行效力生效时间等内容。
2.评估内容
本次评估主要包括以下内容：
（1）总结国内外病媒生物防制相关标准要求、经验与立法方向；
（2）主要包括评估概况和实施效果。
评估概况包括评估对象和内容以及评估方式和方法。主要采取专题研讨、深入访谈和专家论证等评估方式评价《暂行规定》执行情况，包括出台以来本市病媒生物防制工作推进与组织实施情况，相关控制处理、监督管理等配套制度建立情况，预防、控制和消除病媒生物的发生与流行情况，保障群众身体健康的效果等；根据立法后评估工作的规范，主要从五个维度对《暂行规定》进行立法后评估，包括合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性。
（3）主要包括存在问题和立法建议。
根据各方所反映的意见，明确《暂行规定》在贯彻实施中存在的主要问题，提出有关立法建议。
（三）评估方式和方法
按照市法制办《上海市规章立法后评估办法》的规定，本次评估主要采取了回顾总结、专题研讨、深入访谈和专家论证等评估方式。
1.专题研讨
为全面、深入了解《暂行规定》有关制度和要求的实际执行情况和存在问题，我们召开了两场专题座谈会广泛听取管理相对人的意见和建议。
（1）病媒生物防制管理人员专题座谈会
按照《暂行规定》第五条规定：“爱国卫生运动委员会是执行本规定的主管部门。市爱卫会办公室组织本规定的实施，并会同同级卫生防疫部门负责辖区内除四害工作的日常监督管理。”市卫健委健康处是《暂行规定》的市级主管部门。因此，通过邀请市级、区级两级卫生主管部门和执法部门对《暂行规定》实施以来的相关情况进行系统总结回顾，并围绕目前辖区《暂行规定》执行情况、《暂行规定》执行过程中存在的困难与问题以及各人员结合辖区相关工作需要，分享对《暂行规定》立法后评估及未来修订的建议等展开讨论。
（2）行业管理部门专题座谈会
召集市卫健委法规处、市疾控、市卫监、市市场监管局、市旅游局、市商委、市交委、机场集团、申通集团等相关部门和单位负责病媒生物防制条线的管理相对人召开座谈会。主要围绕部门或直属单位《暂行规定》执行情况、管辖范围或直属单位根据《暂行规定》要求制定针对病媒生物预防控制的配套政策或措施情况、受理关于病媒生物侵害类型的投诉和后续处置情况、对病媒生物预防控制管理的需求情况、落实病媒生物预防控制措施中遇到的问题以及对《暂行规定》修订工作和执法主体的建议等展开讨论。
2.深入访谈
在评估小组成员单位中邀请2位涉及病媒生物防制专业人员进行深入访谈，了解上海市根据《暂行规定》实行病媒生物防制的实施标准、至今取得的成效、存在问题及相关建议。
3.专家论证
根据工作方案，为进一步对《暂行规定》执行情况进行评估，召开专家论证会，邀请了卫生管理和法律实务等方面的相关专家，对制度的科学性、合理性以及可操作性等开展论证，同时请专家对评估报告的初稿提出相关意见和建议。
三、实施效果
根据立法后评估工作的规范，主要从无个维度对《暂行规定》进行立法后评估，包括合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性。
（一）合法性
1988年4月，上海市人民政府颁布实施《上海市除四害工作管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），1994年5月23日，根据《上海市人民政府关于修改〈上海市除四害工作管理暂行规定〉的决定》对《暂行规定》进行了第一次修正。1997年12月19日，根据上海市人民政府第54号令对《暂行规定》进行第二次修正并重新颁布实施。2004年7月1日，根据上海市人民政府令第28号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市化学危险物品生产安全监督管理办法>等32件市政府规章和规范性文件的决定》对《暂行规定》进行第三次修正并重新颁布实施。2010年12月20日，根据上海市人民政府令第52号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市农机事故处理暂行规定>等148件市政府规章的决定》修正并重新颁布实施。立法依据充分，权限适当，程序合法，立法内容合法，并明确了相关内容细则。
（二）合理性
《暂行规定》的出台顺应时代发展的要求，《暂行规定》的实施得到上海市政府领导的重视和支持，得到本市人大、市法制办的指导和帮助，为依法除害指明了方向。自实施之日起，除四害管理工作从单纯的行政管理走上了法制管理的轨道，这在全国为首创。
（三）实效性
《暂行规定》实施之后，虫媒等传染病得到有效控制。由于大幅度降低了鼠密度，使鼠类传播的流行性出血热逐年下降；由蚊媒所引起的乙脑等虫媒传染病一直控制在10例以内的历史最低点。
除四害工作是创建国家卫生城市及全国城市卫生评比的重要内容，《暂行规定》实施后，上海除四害工作水平逐年提高。1990年经全国爱卫会考核验收，创建成灭鼠先进城区。1997年本市通过全国爱卫会的灭蟑达标考核，创建成灭蟑螂先进城区。1998年本市在巩固灭鼠成果的基础上顺利通过全国爱卫会对本市的复查。
《暂行规定》实施以来，保障了经济发展和社会稳定。近年来全市未发生因四害的危害造成的停工停业及其他不良影响，确保了在本市举办的重大外事活动、体育比赛及其他社会活动的顺利开展，为上海的改革开放和经济建设起到了服务作用。
《暂行规定》不仅增强了市民的卫生意识和防治四害的自觉性，提高了市民的文明程度，还促进了除四害服务业的发展。
（四）协调性
1995年8月上海市人民政府颁布实施《上海市爱国卫生工作管理规定》（以下简称《管理规定》），施行以来，本市的爱国卫生工作主要以加强《暂行规定》的实施来加以法制化规范化管理，而《管理规定》主要对其进行宏观上、纲要性指导。这两部政府规章，是上海市目前依法对病媒生物预防控制进行管理和监督工作的基本依据。病媒生物预防控制需要全社会、各部门的共同关注和参与。为了贯彻“以人民健康为中心，政府主导，跨部门协作，全社会动员，预防为主，群防群控，依法科学治理，全民共建共享”的新时期爱国卫生运动方针，进一步改善上海市城乡环境卫生，减少病媒生物侵害事件的发生，提高居民健康水平，上海市爱国卫生运动委员会办公室（以下简称“市爱卫办”）分别于2018年4月16日编制下发《关于进一步做好本市街道、镇（园区）病媒生物预防控制工作的通知》（沪爱卫办〔2018〕7号）、2018年4月27日编制下发《上海市病媒生物应急处置预案（2018年版）》（沪爱卫办〔2018〕10号）、2019年1月29日编制下发《关于进一步加强病媒生物预防控制工作的通知》（沪爱卫会〔2019〕1号）等相关文件，进一步明确目前各级政府作为责任主体对公共环境病媒生物预防控制工作的具体内容和要求，同时组织并协调市爱卫会各成员单位落实各项防控措施，确保本市病媒生物密度得到有效控制。
上海市市场监督管理局发挥标准化在社会管理和公共服务的作用，已配合市卫生健康委等部门制定《鼠害与虫害预防与控制技术规范》系列地方标准。通过开展爱国卫生活动，推进“明厨亮灶”、“食品原材料追溯”等措施，强化对病媒生物的人防和技防。上海市教育委员会通过健康教育课程及各类健康主题宣教活动，做好市内各级各类学校病媒生物防制及校园环境洁净，提升广大青少年学生的自我保护能力，促进养成健康生活习惯。
（五）立法技术性
《暂行规定》行文结构完整，界定了适用范围，明确了管理责任人，语言表达准确。规范了卫生行政部门监督和服务的职责，并明确了各单位、机构和个人违反相关规定的具体罚则。
四、存在问题
（一）“除四害”描述不妥当
传统的“除四害”长久以来一直是爱国卫生运动的中心工作之一，通过组织发动群众运动和开展专业控制，促进了整个社会公共卫生事业的发展。但随着社会的发展和科学的进步，根据全国爱卫会的要求，“四害”一词已不符合科学描述，“除四害”工作已经调整为“病媒生物预防控制”。
（二）执法力量严重不足
1988年4月市政府批准《暂行规定》实施以来，街道、镇爱卫会办公室一直作为行政执法主体，从事爱国卫生的监督执法工作。但根据96年10月颁布的《行政处罚法》关于“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的有关规定，市政府以政府规章对街道办事处、镇政府授予执法主体资格缺乏权威性为依据，在修正时免去了街道、镇爱卫会办公室的执法主体资格，从而大大削弱了基层的执法力量，有的区的执法工作几乎处于停顿状态，长宁区、崇明区、奉贤区、黄浦区、嘉定区、松江区以及杨浦区爱卫机构中的除四害执法人员数目前为0。要解决这一问题，有待于制订一部地方性法规，通过立法授权保证街道、镇一级爱卫会以法定的执法主体资格，真正加强基层执法力量。
随着爱卫机构的改革，各区即使有执法员或者除害员上门，没有配备执法证和制服，缺少公信力，且人员不足，导致执法困难。另外，根据《暂行规定》，由于处罚金额低，公民违法成本很大程度上低于守法成本，且与执法成本完全不匹配，形成恶性循环。
（三）爱卫机构职能削弱
《暂行规定》第一章第五条规定“市爱国卫生运动委员会（以下简称爱卫会）是执行本规定的主管部门。市爱卫会办公室组织本规定的实施，并会同同级卫生防疫部门负责辖区内除四害工作的日常监督管理。”但随着社会的不断发展，本市及各区爱国卫生机构体制改革的推进，爱卫工作方向和机构定位不断调整，各级爱卫机构的现状已经无法适应《暂行规定》执法的需要，《暂行规定》也无法继续适应和满足社会管理的需要。
近几年由于各种机构调整，部分爱卫机构变为事业编而失去执法权或是编制太少导致执法人员缺口过大等问题，除四害的开展和以往相比难度大大增加。截止至2019年，崇明区、虹口区、闵行区、静安区的单位名称依然为爱国卫生运动委员会办公室，其他各区均已改名；除青浦区健康促进科、徐汇区健康促进科、静安区爱卫办之外，其他各区爱卫机构均隶属于区卫健委。
（四）罚则处罚力度轻
根据《行政处罚法》关于“政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”的规定，市政府第二次修正《暂行规定》时，将原规定中“因虫害严重影响产品质量或危害人体健康的单位责令其停业整顿”的处罚取消，显然削弱了处罚力度；此外，依据1996年9月上海市人民代表大会常务委员会对政府规章设定行政处罚罚款限额的有关规定:即对非经营性单位不得超过1000元，对经营性单位不得超过30000元。学校、工地等非经营性单位，如果四害孳生场所未能控制，造成的危害影响很大，仅1000元罚款是不足惩戒。
爱国卫生执法专业性较强，其中四害活动及变化很快，尤其在气温30℃左右的季节，每十天就有一代蚊蝇产生，如不及时采取措施，将殃及周围居民的身体健康。而原有的政府规章无权设定复议前置，故在执法中遇到拒不履行处罚决定，又不提起行政复议和行政诉讼的相对人，只能在法律规定的三个月后才能申请人民法院强制执行。而在这三个月内，四害的密度及危害将以几何级数加剧；与此同时，对相对人周边的被管理者也会造成极大的负面效应，影响执法工作顺利进行。另外，由于部分企业的业主经常变动，无法在三个月后实施《暂行规定》，也会影响执法的连续性和严肃性。
随着社会、经济的发展，物价指数不断提高，《暂行规定》中的有关罚则过轻，尤其是对于防害措施、孳生地等的罚则过轻，不足以惩戒四害超标单，不利于四害防制总体水平的提高。
（五）第三方防制的监管需强化
除害服务机构在本市发展迅速，近来有专门开展有害生物防制工作的PCO（pestcontroloperation）公司，受雇于各类重点场所，但由于监管要求不明确，部分单位通过低价扰乱市场竞争，服务质量无法保证，第三方机构效果评估缺乏，即使进行检查也无依据进行处罚。《暂行规定》缺乏对除害服务机构准入、监管和处罚的规定细则，不利于该行业的健康发展，严重影响了社会机构共同参与治理的效果。
（六）防制标准需与时俱进
《暂行规定》中的除害标准是沿用了全国卫生城市检查中的除害标准。该标准主要用于考核一个城市除害工作的整体水平，但随着城市的发展，各类现代化功能区域不断呈现，如：大型商业综合体、城市交通枢纽、大型展览馆等等，此类区域建筑的构造、复杂的环境、密集的人流均给城市病媒生物预防控制工作带来巨大的挑战，传统的标准已经无法满足科学防控的要求。
（七）防制职责定位需明确
爱国卫生工作作为社会大卫生工作，涉及方方面面、各行各业，是一项巨大的社会系统工程，以往的除害主要依靠行政组织和宣传动员，随着市场经济的发展和政府职能的转变，这种群众运动模式已经不再适应新形势的需要。从科学角度，病媒生物预防控制未来更应向专业化、市场化转变，同时在政府主导下，进一步强化社区、单位、个人的主体责任意识，充分提高社会各方力量参与的积极性。
五、完善建议
（一）确定规章定位
2009年全国爱卫会和卫生部印发的《病媒生物预防控制管理规定》（全爱卫发〔2009〕9号）已将“除四害”描述正式调整为“病媒生物预防控制”。因此建议依据上位法，调整《暂行规定》的相关描述，使其更加科学，并符合时代发展要求。
（二）明确执法主体
病媒生物防制属于一般性公共卫生服务，31年来，市、区爱国卫生机构作为本市除害工作的管理主体，为本市的除害管理作出很大贡献。同时，经过机构改革和政府职能转变后，各级爱卫机构的机制、体制发生转变，执法职能减弱甚至消失。因此，建议《暂行规定》明确本市卫生健康、市场监管、交通、住建等行政管理部门作为执法主体，按照各自职责，做好有关场所病媒生物防制的监督管理工作，并在此基础上进一步明确疾病预防控制机构的技术支撑功能。
（三）强化责任制度
涉及病媒生物防制的服务范围包括公共区域、无主地带、居民居住地和营业性场所，需贯彻“限定场所、分类管理、单位负责、公众参与、综合治理、兜底保障”原则。根据病媒生物防制工作的实际情况和发展需要，卫生健康、教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通、商务等有关行政管理部门以及相关行业协会应当将病媒防制工作纳入本系统、本行业日常管理范围。明确每个单位、每个市民应尽的义务，促使全社会自觉地进行病媒生物防制。规定单位、机构和个人均需承担相应的责任，并进一步明确一些特殊区域如居民区、工地、农田、道路等以及其它公共场所和设施的责任主体。此外，还需规定单位、机构和个人在做好病媒生物防制应采取的相应措施。同时，必须强调公众参与，才能做到全民参与的防制格局。兜底保障由市和区爱国卫生委员会负责，市和区爱卫机构应当定期开展病媒生物防制检查，通报防制情况，市和区疾病预防控制中心提供病媒生物防制技术支持。
（四）增加罚则强度
建议《暂行规定》根据社会经济发展状况和本市物价水平实际情况，提高处罚额度，并对除害药物、除害服务行业的违规行为增设了一些法律责任，加大处罚力度，强化违法成本，减少执法成本，维护执法的严肃性，加强监管力度，对新问题、新情况做到有法可依、有章可循。
（五）聚焦服务市场管理
一是继续保留《暂行规定》中对除害服务行业进行行政审批制度，要求申报单位必须具备有关条件才能给予证书，同意进行执业活动，如要有与其开展业务相适应的场所、设备、要有持等级上岗证书的除四害服务技术人员等。建议由市爱卫办统一对全市除害服务单位进行行政审批。同时，市、区爱卫办定期对除害服务单位进行验证
二是制定本市行业管理标准，增加对除害服务机构的执业活动、除害服务质量等进行监督、检查，向社会发布监控意见。
三是增加对除害服务人员进行等级考核条目。要求从业人员必须通过除害专业技术考核，取得市爱卫办与劳动部门发给的等级上岗证书，方能从事除害服务工作，从而确保除害服务的质量。
四是增加除害用药规范细则，各单位和个人使用除害药物必须符合相应要求，科学安全用药，尤其是由各级爱卫部门组织的全市性或区域性的鼠害与虫害防制活动，应按疾病预防控制机构推荐的用药要求，使用高效低毒的药物；并应强调在专业技术人员指导下，使用除害药物，保证除害工作的质量和安全。
（六）完善病媒生物防制标准体系
贯彻落实《病媒生物预防控制管理规定》，《暂行规定》中的除害标准应对标《国家病媒生物控制水平》C级以上标准及要求，考虑本市病媒生物种类、分布，提高规定中对应的病媒防制种类、方法和要求；需适时开展重要病媒生物监测调查，收集病媒生物侵害信息并及时进行处置。
六、评估小结
综合《暂行规定》立法后评估情况的座谈、调研和分析来看，病媒生物预防控制工作在社会发展和公共卫生中具有不可替代的基础性作用，《暂行规定》的下一步立法对本市进一步巩固卫生环境综合治理成果和推进“健康上海”建设具有重要意义。《暂行规定》在颁布之初符合立法权限和程序；公平、公正，措施适当；与其他规章、规范性文件衔接；规定可行；逻辑结构较为严密，表述准确；实现了当初立法目的和要求，对于指导上海市初期病媒生物防制工作具有现实意义并发挥了积极的作用。但制定年代较为久远，随着社会经济和城市建设的发展、爱卫部门体制的改革和科学防控工作的要求，虽经四次修正（最近是2010年12月20日），《暂行规定》已经不适应当前管理要求与社会发展，且有多处与法律文件和更新后的国家标准不符，亟待寻求新的立法方向，针对调研发现的具体问题，评估小组也提出了相应改进建议。为此，结合本次评估中提出的诸多建议和问题及我市病媒生物防制需求，建议对《暂行规定》予以修订。