摘要
《上海市国家建设征收土地费包干使用办法》（沪府发[1987]58号）（以下简称《使用办法》于2010年12月20日第二次修订后，已经超过5年，同时新修订的《土地管理法》已经出台。《使用办法》适用范围、相关规定和实施效果等是否能适应市场环境形势发展的需要，与有关法律法规是否能有效衔接等，需要重新评估。为此，上海市规划和自然资源局根据《上海市规章立法后评估办法》（以下简称《评估办法》）确定的评估条件、标准和评估的办法，组织了对《使用办法》的全面立法后评估工作。
评估工作从2019年3月到2019年10月，经历了立项准备、调研分析和形成调研报告等阶段，评估方法采用实地调研、专家咨询和比较分析，在此基础上形成评估报告。
根据《评估办法》要求，从规章的制度规范性和实施有效性两方面进行评估，并将评估标准细化为合法性、协调性、技术性、可操作性和实效性5个二级指标，以及20个左右的三级指标。
从合法性评估看，符合合宪性，立法依据充分，符合法定立法权限的规定，制定程序、修改程序均符合相应的法定程序，立法内容具有合法性。从协调性评估看，与同位法、相关配套文件都保持了较好的协调关系，符合公共政策的要求。从技术性标准看，名称规范性、文本结构完整、立法语言规范基本准确，但随着《土地管理法》的修订和管理体制等变化，一些表述与现实已经不太适应，有必要对土地征收费管理中的相关语言进行调整。从可操作性评估看，《使用办法》主要使用人为单位主体，所以公众的知晓度不高，但规章行政相对人都知晓，规章有较强的针对性和现实指导性，除个别条款外，规章的具体有较强的操作性，并实施中也有一定的灵活性和实用性，也规定都体现了操作程序正当、简便的原则。
从实效性评估看，《使用办法》立法时，符合当时整个基本建设管理体制改革发展的需要。也有效解决了征地补偿中的公平性和规范性。2010年修订后，仍起到维护征地工作的规范、有序实施。是符合上海实际的有效征地程序性制度安排。但当前随着社会经济形势的发展，以及最新修订的《土地管理法》的要求，《使用办法》的实效性有所减弱。一些条款已不适应新的管理体制和社会发展要求，但规章实施总体看实施还是有效的，这一制度安排还是需要持续的。
在综合分析基础上，按照确定的评估方法进行评估。从总体上来看，《使用办法》立法质量好，执法情况较好，但随着社会经济的发展的相关法律法规以及规章制度的完善，《使用办法》的实施效果已有所减弱，因此，建议对《使用办法》进行重大修改。
从修改的基本方向看，未来的《使用办法》的修订，注重与新修订的《土地管理法》相衔接，与行政管理体制改革相衔接，与社会经济发展的需要相衔接。并重点关注进一步规范征地补偿工作流程，尽可能将土地补偿与房屋补偿的流程衔接起来，强化集体组织取得补偿后的资金监督和使用进行规范。
前言
为了规范国家建设征用土地程序，1987年9月9日上海市人民政府发布《上海市国家建设征收土地费包干使用办法》（沪府发[1987]58号）（以下简称《使用办法》。2008年6月6日上海市人民政府令（第3号）将《使用办法》第一次修订，2010年12月20日上海市人民政府令（第52号）又将《使用办法》第二次修订。自该《使用办法》实施以来，为上海市国家建设征收土地费用包干使用提供了具体的实施办法。
由于《使用办法》制定时间较早，第二次修订后实施也已超过5年，同时，国家《土地管理法》等相关法律法规现已修改，《使用办法》适用范围、相关规定和实施效果等是否能适应市场环境形势发展的需要，其相应条款与国家相继颁布的有关法律法规是否能有效衔接等，需要重新评估。
上海市规划和自然资源局根据《上海市规章立法后评估办法》（沪府发〔2017〕88号）确定的评估条件、标准和评估的办法，组织对《使用办法》开展全面立法后评估工作，为下一步立法活动奠定基础。
一、《使用办法》评估过程和方法（一）《使用办法》评估过程
1、立项的准备阶段
2019年3月底，成立项目评估组，就评估的目标、内容、方法、标准以及法律法规的依据进行了讨论，制定评估调研方案。
2、项目的调研阶段
2019年4月-5月底，评估组通过调研访谈、专家咨询、论证会等形式，调研了解《使用办法》的实施情况。调研对象主要包括市、区土地管理部门和土地征收事务部门、主要用地单位，听取《使用办法》在具体实施过程中的实际效果，遇到的问题，需要修订的建议等，多方面、全方位了解《使用办法》实施的社会效果。
3、评估报告的初步形成阶段
2019年6月-7月底，在深入调研的基础上，梳理调研材料，提出相关的初步意见和相关结论，初步形成评估报告。
4、评估报告的形成
2019年8月-9月，将初步形成的报告组织专家和管理部门论证，在充分听取有关专家、管理部门意见的基础上对《使用办法》立法后评估进行完善，形成评估报告。
（二）《使用办法》评估方法
1、实地调研
根据《评估办法》第三条评估原则，明确了规章立法后评估，坚持客观公正、科学、合理的原则以及《评估办法》第十二条评估方法，结合《使用办法》评估项目的特点，对典型区的征地事务部门，用地单位等进行了调研走访，获取了第一手的资料和相关数据。
2、专家咨询
根据《评估办法》第十四条社会参与条款，评估单位开展规章立法后评估，应当采取多种方式，广泛听取社会公众、专家学者等方面的意见和建议。召开了小型专家座谈会，听取相关领域的专家学者的意见、建议，为评估提供了相应的理论支撑，并结合最新的国家建设征收土地相关立法动向和社会发展规律分析。
3、比较分析
查阅了北京、天津、深圳等十余个大中城市关于国家建设征收土地相关法规、规章以及规范性文件，整理土地征收费的收取、标准以及使用等方面的具体规定，借鉴相关经验。
二、《使用办法》评估标准（一）《评估办法》确定的一级标准
根据《评估办法》第十条评估标准有关规定，《使用办法》主要从以下两方面确定评估的标准，作为一级总体指标。
1、制度规范性
根据《评估办法》第十条第一款第一项评估标准，《使用办法》的制度规范性是指是否存在与上位法相抵触的内容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原则，是否适应社会经济发展的需要；是否存在与其他规章不相协调的内容等。
2、实施有效性
根据《评估办法》第十条第一款第二项评估标准，《使用办法》有效性是指公众、行政相对人等对规章及其主要制度的知晓度、满意度；制度措施是否可行；相关配套制度建设情况；规章的执行情况和效果，实施中存在的主要问题以及原因等。
3、评估侧重点
根据《评估办法》第十条第二款评估标准，《使用办法》将以实施有效性为重点开展评估。根据《评估办法》第十一条要求以及根据《使用办法》的基本制度和特点，除对《使用办法》进行全面评估基础上，还对其核心制度，即“国家建设征收土地费包干使用制度”设立、程序、方式、基本内容进行了重点评估。
（二）《使用办法》评估的二级和三级标准
根据《评估办法》确定的一级标准体系和总体要求，在充分听取有关专家、学者意见和建议的基础上，形成了《使用办法》评估适用的具体二级和三级评估标准，即为一级标准的细化，具体详见表1。
表1：《使用办法》评估的三级评估标准体系
| 一级标准 | 二级标准 | 三级标准 |
| 规范性 | 合法性 | 合宪性；符合上位法的规定；立法权限合法；制定程序合法。 |
| 协调性 | 与相关同位法之间的协调性；与配套规范性文件的协调性；与其他公共政策之间的协调性。 | |
| 技术性 | 名称规范性；结构、体系完备性；立法语言规范性。 | |
| 有效性 | 可操作性 | 制度设计针对性和现实性；法律规则有实际操作性；灵活性和实用性；程序正当、简便性。 |
| 实效性 | 适应社会发展需求；适应修后订的《土地管理法》；设定目标科学合理；权利和义务的配置合理；制度设计合理。成本效益。 |
三、《使用办法》论证与评估
根据《使用办法》确定的评估标准，在宏观与微观相结合、总体与局部相结合、法律原则和法律具体条文相结合、法律法规发展的历史、现实与未来相结合，对《使用办法》全方位进行评估。
（一）合法性评估
主要表现在以下几个方面：
1、合宪性评估
根据我国《宪法》第十条第一款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。第十条第二款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《使用办法》的立法目的就是为了解决国家建设征收土地的补偿公平性、规范性问题，符合合宪性。
2、立法依据评估
《使用办法》最初立法是依据《土地管理法》以及根据《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]3号1984年9月18日发布）（以下简称《暂行规定》）制定的。
但《暂行规定》已被《国务院关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》（实施日期：2001年10月6日）废止。2008年6月6日上海市人民政府令第3号和2010年12月20日上海市人民政府令第52号分别对《使用办法》进行了两次修订，立法的依据主要为《土地管理法》。
当前，《土地管理法》进行了新的修订，对国家建设征收土地的补偿费用等进了完善，但具体操作性仍需要地方政府结合实施，进行具体立法。因此，评估组认为《使用办法》立法依据充分。
3、立法权限评估
《使用办法》是关于本市行政管理区域内国家建设征收土地工作，并结合本市情况而制定的规章。依据《立法法》第82条的规定，属于“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”的立法事权范围，由本市人民政府出台政府规章，《使用办法》的制定符合法定立法权限的规定。
4、立法程序评估
《立法法》是在2000年7月1日通过实施，《规章制定程序条例》2002年1月1日施行，而《使用办法》在1987年9月9日上海市人民政府发布实施（沪府发[1987]58号）的。因此，《使用办法》最初立法制定的程序是按照《立法法》、《规章制定程序条例》之前的有关法律、法规和相关的政策为依据的。但是《使用办法》在2008年和2009年进行了两次修订，这两次修订是按照《立法法》、《规章制定程序条例》规定的程序规范修订的。因此，《使用办法》的制定程序、修改程序均符合相应的法定程序。
5、立法内容评估
根据《立法法》第82条，本市政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
1987年《使用办法》为了贯彻《土地管理法》，规范国家建设征用土地工作，根据《暂行规定》，并结合本市情况，制定的。《土地管理法》就土地征收补偿费用缴付和行政程序未作具体的规定，《使用办法》就是为了有效执行《土地管理法》而出台的。而具体的采取的方式和程序则采用了《暂行规定》的基本制度。根据该《暂行规定》第15条，“实行征地由地方政府统一负责的办法。今后，经批准的建设用地，应由县、市人民政府统一负责，实行征地费用包干使用，保证建设用地”。“各省、自治区、直辖市人民政府要按照国家有关规定，在今、明年内制定出征地费用包干办法，并报国务院备案”。“不论中央项目或地方项目，都要一视同仁，按规定的包干办法执行”。
虽然《暂行规定》已于2001年废止，但《使用办法》所规范的内容仍是符合上位法《土地管理法》实施要求的，所以，评估组认为，《使用办法》立法内容具有合法性。
（二）协调性评估
1、同位法协调性评估
关于不动产补偿的政府规章，相关的主要是《征地管理费暂行办法》（财政部、国家物价局价费字[1992]597号）等部委规章，提到了征地管理费的性质，征地管理费系指县以上人民政府土地管理部门受用地单位委托，采用包干方式统一负责、组织、办理各类建设项目征用土地的有关事宜，由用地单位在征地费总额的基础上交一定比例支付的管理费用，但该管理费已经在《使用办法》中取消，由于部委规章与《使用办法》属于同位法，不影响《使用办法》协调性。
上海市人民政府关于印发《上海市征地土地补偿费标准(2017)》、《上海市征地青苗补偿标准(2017)》、《上海市征地财物补偿标准(2017)》的通知（沪规土资综规〔2017〕321号），该套政府规章与《使用办法》进行了有效衔接，由征地补偿费用确定后，再按照《使用办法》签订征地费包干合同。
2、配套文件协调性评估
1993年2月13日，国家土地管理局发布《关于收取征地管理费办法》国土资源部关于征地补偿有关问题的答复；（2000年12月29日国土资法函36号）国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知；（国土资发[2004]238号）国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发[2010]96号）等三部部委规范性文件，经研究，《使用办法》与上述规范性文件协调性很好，与这些文件不存在冲突和矛盾。
3、公共政策协调性评估
《使用办法》的制定符合我国公共政策的要求，包干费合同的内容就是市政府按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《上海市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》基本政策，保障集体土地所有者的土地合法权益。
总体看，《使用办法》的协调性较好。
（三）技术性标准
1、名称规范性评估
根据《规章制定程序条例》第七条规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。
《使用办法》的全称为《上海市国家建设征收土地费包干使用办法》，使用的办法符合《规章制定程序条例》第七条规定。规章的法定区域为“上海市”，明确了规章的实施区域。
从立法初衷看，“包干”二字准确界定了原来征收土地费的范围，但随着当前征收土地费内容的变化，以及实践中的遇到问题，这一概念需要重新衡量。
2、文本结构的完整性
《使用办法》在文本上共11条，第1-3条为总纲部分，主要为《使用办法》的适用范围、管理机关职责等；第4条内容为包干费合同的签署，具体包括合同签署的当事人、合同的基本内容、合同的生效和用地单位的责任等；第5-7条对土地征收费用的有关规定，具体包括合同中包干费用的具体内容、征地包干费用的取费、国家建设征收土地造成的多余劳动力的安置等；第8-9条为违约责任和征地土地费用的合理使用；第10-11条主要是对相关概念的解释权和施行日期作出规定。
从整体上来看，文本结构较为完整。
3、立法语言规范准确性
通过对《使用办法》法律文本用语的分析，该条例立法语言准确规范，在语言逻辑和内部结构方面不存在相互矛盾和冲突的问题。
但是，随着《土地管理法》的修订，土地征收的范围进行了新的界定，外延限定为公共利益的范围。法律文件中与此相关的一些概念应按此调整。
此外，《使用办法》中相关主体名称，随着机构的变迁，也应加以修改。
综上所述，在立法技术方面，《使用办法》在立法当时基本做到了结构完整、语言准确。但随着《土地管理法》的修订和土地征收管理新形势的变化，有必要对土地征收费管理中的相关语言进行调整。
（四）可操作性标准
1、公众的知晓度评估
由于《使用办法》是行政程序法范畴，专业性较强，普通市民与专业从业人员对《使用办法》的知晓度差别较大。
《使用办法》设计的行政主体和行政相对人是市建设用地和土地整理事务中心和用地单位，而用地的单位一般是国家建设在本市范围征收土地的机关、团体、部队、企事业单位等。
因此，《使用办法》的公众知晓度知主要集中在上述行政主体和行政相对人，对普通的市民来说，知晓度很低。这是由于该《使用办法》的行政程序性质决定的，但根据调研可知，上海市自该《使用办法》实施以来，在本市范围国家建设征收土地行为都是按照《使用办法》签订土地费包干使用合同，也从另一个方面得知该规章行政相对人都了解《使用办法》。
2、制度的针对性和现实指导性评估
《使用办法》是为贯彻《中华人民共和国土地管理法》，改进国家建设征收土地工作，结合本市情况制定的，其国家建设征收土地费包干使用制度制定明确，有利于征收土地补偿的有效实施。指导了用地单位申请征收土地经依法批准后，如何与市建设用地和土地整理事务中心办理征地包干手续。
经过调研发现，本市政府有关部门和用地单位都非常认同该国家建设征收土地费包干使用合同，也将其视为比较有效的法律文件。
3、法律规范实际操作性评估
《使用办法》总计11条法律条文，除了第1第2和第10第11条外，整部法律文件规范明确，具体，自由裁量的空间很小，针对建设征收费包干的合同的签订、内容、履行、违约责任，合同当事人的主要禁止事项规定比较明确，具体非常强的操作性。
在区级层面的具体实施过程中，有的区与征收集体土地房屋补偿工作结合起来，不再单独实施这一办法，有的规定已经不再使用，如第四条“征地费用包干协议必须经市用地中心审核盖章并监督执行”。
4、规章的灵活性和实用性评估
《使用办法》灵活性主要在具体的法律条文中，第六条规定，征地包干费用的取费，以《土地管理法》和本市规定的各项费用标准为依据。《使用办法》主要解决国家建设征收土地费如何支付问题，具体明确，具有实用性。
5、操作程序正当、简便评估
《使用办法》操作程序严格，不存在例外的规定，根据第四条，申请征收土地经依法批准后，办理征地包干手续，经市用地中心审核盖章并监督执行，实事求是地确定征地包干费额，不得任意扩大征地包干取费范围和提高取费标准。第八条，任何一方不履行协议或违反协议的，应承担违约责任，这些主要的规章条文的规定都体现了操作程序正当、简便的原则。
总体看，《使用办法》的操作性较强，基本符合实际工作需要。
（五）实效性评估
1、适应社会发展需求评估
2010后修订后的《使用办法》是基本适应社会发展需求的，有效保障了征地工作的公平、规范、高效实施。但其中一些具体的规定有的已经与社会发展的实际相脱节，如第七条规定“因国家建设征收土地造成的多余劳动力、被征地单位群众的生产和生活，由区县土地管理部门组织被征地单位、用地单位和劳动部门或有关单位协商，妥善安置；有招工指标的应优先安排符合条件的人员，并将相应的安置补助费转给吸收劳动力的单位”。这一规定与当前用地单位主要是市、区土地储备中心为主已不相适应。同样，在第九条“财政部门、建设银行和上级土地管理机关应加强对征地费包干使用情况的检查、监督”。其中，将“建设银行”作为监督单位已不符合实际情况。
2、立法目标的科学性评估
《使用办法》的立法目的主要是为了解决征地补偿的公平性和规范性问题。即不同征地单位、不同被征地单位之间的补偿标准平衡，维护征地工作的规范性，减少征地工作的矛盾。本市属于直辖市，建设用地，尤其是国家建设用地的比例较高，征收的任务繁重，数量巨大，直接影响到土地的相关权益人的利益，因此，《使用办法》在经济上和政治上完全符合公平原则和效率原则，立法的目的明确且科学。
3、权利与义务的匹配性评估
《使用办法》主要是涉及土地征收补偿的一部程序性和流程性规章立法，关于法律权利与义务的匹配性问题在《使用办法》体现不是很明显，这是行政机关履行行政职责而决定的。行政职权的授权履行即是一种法定职权，同时也是一种法定义务，《使用办法》要求各级土地管理部门、用地单位等都必须依法按照《使用办法》确定的程序履行，以及确定了违法的法律责任。《使用办法》要求征地费用包干合同当事人严格履行合同的约定，否则按照《使用办法》和《合同法》等承担违约责任。
《使用办法》关于有关行政管理机关、事业单位的行政职权的依法履行原则，体现了权利与义务的匹配性。
4、制度设计合理性评估
《使用办法》的基本制度就是征地费用包干使用制度，该制度一定时期，在上海市土地征收补偿中发挥了巨大的作用，规范了土地征收中有关各方合法权益，确保征地各方的公平、公正，同时有利于行政管理，体现了效率的原则。通过《使用办法》制定的征地费用包干使用制度，维护了全市、区县征收标准的统一。
《使用办法》在具体的实施中，得到土地征收中有关各方充分认可，具有高度的可信度。为了适应社会和市场经济的发展，其经过两次修订，确保其发展中的合理性。
经过查询、研读全国各省、自治区、直辖市以及较大市的土地征收、征用程序的立法情况。由于土地征收的特殊性、地域性特点非常明显，相关的规章、规范性类型的文件较多，土地征收、征用程序基本上都体现在集体土地及房屋征收、管理、补偿等法规文件中，目前已较少单独设置法规。
评估认为，为了适应新修订的《土地管理法》的相关要求，有必要再次启动《使用办法》修订程序。
5、实施成本与效益分析
（1）成本分析
一是立法成本。《使用办法》在早期立法实践中，立法主体的单一性，立法过程成本相对较低。但是随着依法行政之需要，政府规章的立法成本开始上升。目前，根据《立法法》、《规章制定程序条例》和《上海市规章立法后评估办法》等法律法规，《使用办法》在修改过程中，应当遵循合法的立法流程，评估、调研、征询意见、专家咨询、论证都要花费一定成本。
二是执法成本。《使用办法》自1987年以来经历了很长实施期间，已经形成一套行政管理部门，配备了相应的行政资源。《使用办法》的执法成本比较稳定。
三是守法成本。根据调研，《使用办法》实施中，基本上没有发生法律纠纷。《使用办法》的行政相对人基本上都按照规定签订土地征收费包干合同，守法的成本很低。
四是社会成本。《使用办法》在国家建设征收土地的整个过程中，是一个重要的工作流程，完全从属于《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《上海市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，并和《上海市征地土地补偿费标准(2017)》、《上海市征地青苗补偿标准(2017)》、《上海市征地财物补偿标准(2017)》等共同发挥作用。对社会的影响较少，因此对社会产生的成本可以忽略不计。
2、效益分析
《使用办法》立法的初期，有效解决了国家建设土地征收费用不规范、不公平，大大减少了相关的纠纷，初期的立法收益明显超过立法成本。期间两个修改，一次是取消了管理费和不可预期的费用，降低了成本，提高了行政相对人的实际效益，另一方面只是名称术语的变更，实施稳定增强，对行政相对人产生了良好的法律预期。随着其他相关法规出台和依法行政的不断完善，立法的效益有所递减。
因此，评估认为，《使用办法》的效益，最初立法时产生非常明显，随着依法行政的完善和法律法规的完备，《使用办法》的效益有所减弱。
四、《使用办法》评估结论（一）《使用办法》的总体评估结论
在综合分析基础上对《使用办法》立法及其实施情况的总体评估结论是：较好。二级指标具体评估结果如下（见表3）。
表3：《使用办法》二级标准评估结果
| 一级标准 | 二级标准 | 评估等级 |
| 规范性 | 合法性 | 好 |
| 协调性 | 好 | |
| 技术性 | 较好 | |
| 有效性 | 可操作性 | 较好 |
| 实效性 | 一般 |
（二）《使用办法》的具体评估结论
1、关于《使用办法》的合法性评估结论
《使用办法》于1987年经上海市人民政府发布的，为了改进国家建设征用土地工作而制定的。后经过两次修改，在修改的程序上符合我国《立法法》关于上海市人民政府的制定行政规章的权限。我国的根本大法《宪法》以及《土地管理法》、《土地管理法实施条例》均规定为了公共利益要求，可以征收土地并给与相应的补偿，《使用办法》就是在上述上位法的基础上进行立法的。
因此，《使用办法》的合法性上完全符合法律、法规的规定，未予上位法相抵触，合法性评估结论属于好。
2、关于《使用办法》的协调性评估结论
《使用办法》在与国务院各部委的规范性文件及上海市政府的相关法规都有很好的协调性。《使用办法》有效维护了征地各方的合法权益，确保被征地居民获得公正、合理的补偿，与相应的社会公共利益协调性非常好。
因此，《使用办法》在与相应的规章、规范性文件和公共政策方面的协调性评估为好。
3、关于《使用办法》的技术性评估结论
该条例立法语言基本准确规范，在语言逻辑和内部结构方面不存在相互矛盾和冲突的问题。但由于管理机构改革和调整，一些单位名称等需要修改。
因此，《使用办法》的技术性评估的结论等级为较好。
4、关于《使用办法》的可操作性评估结论
从该规章的实施看，上海市国家建设征收土地行为都是按照《使用办法》签订土地费承包合同。通过对《使用办法》整体和分条研究来看，整部法律文件规范明确，具体，自由裁量的空间很少。本市政府有关部门和用地单位都非常认同该国家建设征收土地费包干使用合同的有效性，立法的目的明确，具有实用性，操作程序严格，不存在例外的规定。但在实施中仍然称为“包干”合同已经不合适，一是不符合以前“包干”的定义，二是征收土地费内容由于取消了不可预见费，已经无法起到“包干”的作用。
因此，《使用办法》可操作性标准方面整体表现较好，但是实际操作上有些规定已经不能适应社会经济需要，总体评估的结论标准为较好。
5、关于《使用办法》的实效性评估结论
1987年《使用办法》立法时，符合当时整个基本建设管理体制改革发展的需要。有效解决了征地补偿中的公平性和规范性。2010年修订后，仍起到维护征地工作的规范、有序实施。是符合上海实际的有效征地程序性制度安排。
但当前随着社会经济形势的发展，以及最新修订的《土地管理法》的要求，《使用办法》的实效性有所减弱。
同时，调研发现目前全国主要城市政府规章中关于国家建设征收土地费包干制度已经较少见，而且土地征收与集体土地房屋征收补偿有合并立法的趋势。
《使用办法》随着社会经济的发展需要不断进行修订并应该与新修订的《土地管理法》密切衔接。同时需要完善征地费用包干使用制度。因此，实效性评估的结果为一般。
五、《使用办法》评估建议
从总体上来看，《使用办法》立法质量好，执法情况较好，立法实施初期产生了非常好的实施效果，随着相关法律法规以及规章制度的完善，依法行政的健全，《使用办法》的实施效果已有所减弱，因此，建议对《使用办法》进行重大修改。
（一）关于《使用办法》修改的基本方向
虽然《使用办法》的实施效果已有所减弱，但作为征收土地的程序、征收费范围实施的规范性要求还需要保留，征地工作还必有相应法规来规范。因此，建议未来《使用办法》的修订可有两个方向。
方向一：形成系统的土地征收管理方面的法规。充实其内容，根据新修订的《土地管理法》，结合上海的实际，将有关征收集体土地的基本要求、程序、补偿标准等统一到一部规章之中，成为上海关于土地征收方面的一个系统性法规。
方向二：形成征收集体土地和房屋补偿的统一法规。将征收集体土地征收补偿和地上房屋征收补偿工作协调起来，形成一个统一的补偿方面的法规。将其与《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）相关内容合并统一为集体土地征地与房屋拆迁安置补偿办法。以形成完善的对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。
（二）关于《使用办法》修改需要衔接的重点
1.与新修订的《土地管理法》相衔接
新修订的《土地管理法》，在对集体土地征收范围、补偿内容、补偿程序都等方面都有新的规定，《使用办法》中的一些规定已经不相适应。《使用办法》的修订应与此相衔接。
2.与行政管理体制改革相衔接
《使用办法》中一些单位名称等要随着管理体制的变化及时修改，如“规划和国土资源管理局”，已经改为“规划和自然资源局”；“市建设用地和土地整理事务中心”已经改为“市征地事务中心”；“区县”已经在上海撤销了县级建制等等。
3.与社会经济发展的需要相衔接
如“包干制度”是与当时社会经济发展相适应的，适应多用地主体的情况，但当前主要是政府土地储备机构或国有单位为用地主体，征地的补偿标准已有明确的规范，所以应研究“包干”概念继续适用的必要性。
（三）关于《使用办法》修改需要关注的几个内容
无论按方案一还是方案二进行修改，未来征收土地的规范管理中，需要重点研究以下几点内容。
一是将当前的征地费支付基本程序保留，进一步规范征地补偿工作流程。同时考虑将征地补偿工作的其他管理内容加入。
二是将尽可能将土地补偿与房屋补偿的流程衔接起来，有利于征地工作的顺利推进。
三是适应当前征地补偿主要由财政支付为主的实际，对征地补偿资金的预算和到位要求进行完善。