一、评估必要性

  《上海市查处车辆非法客运办法》（以下简称《办法》）于2014年7月29日公布，自2014年8月1日起施行。《办法》从内容来看，以禁止性规定和执法性规范为主要内容，其中通过禁止性行为的设定、信息服务管理的规定、证据方面的规定、法律责任的设定，以实现严厉打击非法客运行为，维护正常的客运市场秩序、保障乘客安全的立法目的。《办法》维护的是包括巡游出租车和网络预约出租车（以下简称“网约车”）在内的正常的客运市场秩序，保障市民通过“叫车”出行的通行权，与公众利益密切相关。同时，《办法》实施至今是互联网经济快速发展的几年，包括交通等领域在内的互联网经济呈现爆发式增长，在这种背景下，《办法》的一些规定略显滞后，需要通过评估对其进行修改和完善。综上，《办法》符合《上海市规章立法后评估办法》第八条第四项规定“与经济社会发展或者公众利益密切相关，且实施满5年以上的”，应当进行立法后评估。

  二、评估指标和评估方法

  2020年4月—10月，我委组织开展了《办法》的立法后评估工作。为了做好这项工作，采取委托评估方式：委托上海市行政法治研究所对《办法》进行立法后评估。

  （一）评估指标

  本项目研究将借助于立法后评估的一整套评估指标体系开展分析研究。评估指标体系是立法后评估制度的重要组成部分，是反映立法文件是否需要修改、废止的检验标尺。本项目将以市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后评估制度研究》中构建的8个一级评估指标26个二级评估指标为评估依据。

  [1]

  评估指标具体见下表：

  评估指标表

一级指标	二级指标
合法性	依据合法；符合法定权限；符合法定程序；内容合法
合理性	正当性；最小侵害；平等对待；与改革发展的同步性
协调性	与相关同位法之间的协调性；与配套规范性文件的协调性；与其他公共政策之间的协调性
科学性	专业性；可操作性
实效性	守法的有效性；执法的有效性；专业管理制度的有效性
立法技术	文本结构的完整性；立法语言的准确性
认同度	对立法基本情况的知晓程度；对立法相关规定的认可度；对执法效果的评价；对自我守法情况的评价
成本效益	执法成本；社会成本与社会效益之比；守法成本与违法成本之比较；管理制度的投入与产出

  在具体评估过程中，将结合《办法》的实施情况，对上述评估指标进行适当的选择。

  （二）评估方法

  评估组主要采用了以下三种评估方法：

  1．问卷调查。评估组于2020年5月开始调查问卷的设计工作，分别设计了管理部门和执法机构调查问卷和行政相对人调查问卷。其中管理部门和执法机构调查问卷，于5月26日在交通部门系统内部下发，共发放问卷200份，截至6月12日收回有效问卷189份，收回有效比94.5%。行政相对人问卷，于6月23日通过问卷星程序推送，于6月28日关闭，共收到有效问卷反馈1077份。

  2．座谈会。问卷调查和统计分析工作结束后，评估组聚焦重点难点问题，设计了座谈会提纲，组织召开了市区管理部门和执法机构座谈会，就《办法》评估中的重点难点问题开展座谈。

  3．专人访谈。评估组在聚焦问题的基础上，对部分出租车司机以及网约车司机做了专人访谈。

  4．法律文本分析。评估组核对了与《办法》相关的上位法及配套规定，包括国家和地方两个层面的法规、政策性文件、配套规定等，对其中的相关内容进行整理和分析。

  三、总体评估

  （一）本市出租汽车行业及查处非法客运的基本情况

  根据相关材料和调研座谈，行业基本情况和查处非法客运的数据反映出几个问题：一是，网约车的数量已远超过巡游出租车的数量；二是，随着移动网约车平台的快速发展和市民打车习惯的改变，市民选择网约车出行的占比不断上升；三是，巡游出租车驾驶员的合规意识较强。目前获得了网约车从业资格证明的驾驶员中，有一大半为巡游出租车司机；四是，查处的非法客运案件中，网约车占绝对多数，且比重不断加大；五，自2015年起至今，每年查处的非法客运案件数量都在高位徘徊，也正是包括交通领域在内的互联网经济快速发展的几年。以上情况均说明，网约车是否合法合规，是查处非法客运工作的重点、难点和关键点。

  （二）总体评估结论

  评估组开展立法后评估工作，按照立法目的的实现度、主要规定的具体要求落实情况、对社会管理产生的规范促进作用、社会认可度等几个方面，将评估等级划分为好、较好、中等、较差、差五个等级。

  总体评估等级及划分标准表

等级	划分标准
好	立法目的已经实现；主要规定的全部具体要求落实到位；对社会管理产生积极的规范促进作用；社会认可度高（好评比率在90%以上）。
较好	立法目的基本实现；主要规定的多数具体要求落实到位；对社会管理产生一定的规范促进作用；社会认可度比较高（好评比率在80%以上）。
中等	立法目的的实现度不高；主要规定的少数具体要求落实到位；对社会管理规范促进作用不大；社会认可度不高（好评比率在70%－80%之间）。
较差	立法目的基本没有实现；主要规定的少数具体要求基本落实到位；对社会管理规范没有起到促进作用；社会认可度较低（好评比率在60%－70%之间）。
差	立法目的没有实现；主要规定的具体要求基本没有落实到位；对社会管理规范没有促进作用；社会认可度很低（好评比率在60%以下）。

  根据对立法目的实现度、主要规定的具体要求落实情况、对社会管理规范化的促进作用、社会认可度等四个大的方面的综合考察和评估，评估组对《办法》的总体评估结论是“较好”。

  1.关于立法目的的实现程度。《办法》的立法目的有三个：一是为了保障乘客安全；二是规范客运市场秩序；三是制止车辆非法客运行为。经评估，《办法》关于保障乘客安全和规范客运市场秩序的立法目的实现较好，制止车辆非法客运行为的立法目的实现度相对较弱，具体理由如下：

  一是乘客安全得到有效保障。《办法》共25条，针对当时历史背景下非法客运的特点，对查处范围、证据采集、处罚力度、车辆处理、信息管理、综合治理等方面作了明确，具有一定的前瞻性，成为本市查处非法客运的重要法律依据。《办法》实施以来，市交通管理部门依托非法客运整治联席会议机制，针对克隆出租车、非合规网约车非法客运等行业顽症和突出问题，通过组织开展系列专项执法活动，持续强化严管态势，乘客的人身财产安全得到有效保障。

  二是客运市场秩序基本有序规范。《办法》实施以来，市交通管理部门坚持专项治理与综合治理相结合，集中整治与日常检查并重，全面规范本市出租汽车客运市场秩序，重拳整治群众反映强烈的巡游车和网约车各类非法客运行为，相关行政管理部门各尽其责，齐抓共管，出租汽车客运市场长效管理机制基本形成。总体来看，按照《办法》的职责分工，本市交通管理部门坚守“合法经营”的监管底线，秉承“包容审慎，鼓励创新”态度，深入推进对全市网约车平台合规化工作，对“屡罚不改”的网约车平台依法严惩，维护市场公平秩序。《办法》在维护本市客运市场秩序方面发挥了积极有效的法治保障作用。

  三是非法客运行为得到有效遏制，但并未从根本上杜绝。《办法》实施以来，针对行业顽症和突出问题，交通管理部门严格执行《办法》的各项规定，对非法客运组织开展多项执法检查和集中整治：一是对“克隆”出租汽车实行源头管控，通过加大处罚力度，开展集中整治，“克隆”出租汽车的非法客运现象得到有效遏制；二是重点加大对网约车非法客运的执法力度。通过创新非现场执法、完善信息化监管、加强大数据应用、加大媒体宣传报道力度等方式，着力提升执法队伍的依法履职能力。通过组织联合执法等整治行动，非法客运行为得到有效遏制。但是由于利益驱动

  等各方面原因，网约车占主要比重的非法客运行为并未从根本上被杜绝。

  2.关于主要规定的具体要求落实情况

  一是交通执法智能化信息化建设全面加速。《办法》实施以来，市交通管理部门坚持“智慧交通、科技监管”的理念，不断加强城市交通的智能化、信息化建设。“上海网约车平台监管系统”建成运营，并实现全市网约车平台的全量数据实时监管。完善执法总队综合执法信息平台功能，研发完成电子办案系统，并在全总队应用。不断强化执法大数据的应用，查处克隆出租汽车、网约车等非法客运案件的效率不断提升。

  二是执法方式不断创新。依托市网约车监管平台“全量数据、实时监管”，不断创新执法方式，强化源头治理。形成“街面执法检查”和“线上数据检查”相结合的执法模式，提升对网约车平台违规派单的执法监管效能。通过“亮灯执法”，打击克隆出租汽车；探索开展非现场执法方式，通过“电子警察”大数据比对，打击安装“空车灯”的传统“黑车”；依托公安部门“查酒驾”“公安临检”等形式，查处网约车非法客运，执法实效不断提升。

  三是交通管理领域的难题顽症得到有效遏制。依托非法客运整治联席会议工作机制，通过系列整治行动，克隆出租汽车非法客运得到有效遏制。关于网约车非法客运行为，本市交通执法机构通过加大路面执法整治力度、加强平台车辆清退力度、加大违法行为曝光力度等举措，积极推进网约车平台的合规化进程，持续开展对网约车非法客运的专项整治工作。本市出租汽车行业的顽症难题得到有效遏制。

  3.关于对社会管理规范化的促进作用

  一是相关公共政策和配套管理制度陆续出台。公共政策方面，2016年11月上海印发《关于本市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，进一步明确在坚持公共交通优先发展的前提下，适度发展出租汽车，巡游车与网约车实行差异化经营的定位。配套管理制度方面，2016年12月，市交通委、市网信办、市公安局、市市场监管局（原市工商行政管理局）、市通管局等五个部门制定出台《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》。2018年9月，市交通委通过了《上海市交通委员会关于出租汽车和车辆非法客运行政处罚的裁量基准》。这些公共政策和配套制度的颁布实施，明确了巡游出租汽车和网络预约出租汽车的定位，对推动巡游出租车转型升级，规范网约车经营活动，进一步推进本市出租汽车行业健康规范发展起到了重要的作用。

  二是依法履职、协同共治的机制基本形成。近年来，市交通管理部门依托全市整治非法客运跨部门联席会议工作机制，联合公安、城管、税务、市场、文化旅游、网信、通信等部门，持续开展对本市非法客运的整治行动，取得较好进展和成效，联合执法常态机制不断完善，部门协同共治的合力和机制基本形成

  。

  4.关于社会认可度

  《办法》实施后，市交通管理部门加大普法力度，利用传统媒体和新媒体，对《办法》的重点内容进行了广泛的宣传和解读，调查问卷显示，社会公众对《办法》的知悉程度比较高。从行政执法机构来看，《办法》与相关的地方性法规等，已成为行政执法人员重要的执法依据，对《办法》的科学性、前瞻性和可操作性等的认可度较高。

  综上，通过对《办法》立法目的实现程度、主要规定执行情况、对社会管理的规范促进作用及社会认可度的分析，评估组认为，《办法》相关制度的实施整体上较为平稳有序，总体执行较好。但是，《办法》在实施中也遇到了一些具体问题：

  一是对巡游出租汽车的管理有待进一步强化。巡游出租汽车行业的发展还面临各种瓶颈，如何促进其与网约车的融合发展、错位服务，将是今后面临的重大课题。

  二是对网约车非法客运的监管仍缺乏有效的措施。目前《办法》对网约车非合规驾驶人员的监管仍然缺乏有效的措施，非合规驾驶员闯关逃逸等行为时有发生，严重影响到交通执法人员、乘客和其他市民的人身安全。同时，《办法》对无许可证的网约车平台的处罚力度明显不足，也影响到执法的有效性和权威性。

  四、具体指标评估

  （一）合法性

  从本质上讲，合法性是立法文件必须符合客观规律、充分反映民意、科学理性、基本价值理念等。从形式上讲，合法性是立法文件必须符合立法权限、符合立法程序、不违背上位法的规定等。

  1．依据合法

  从事非法客运的车辆既包括未取得营业性客运证件的汽车，也包括不得从事客运的摩托车、三轮车、电力助动车以及假冒客运出租汽车等，涉及面比较广。《

  上海市出租汽车管理条例

  》、《

  上海市公共汽车和电车客运管理条例

  》、《

  上海市道路运输管理条例

  》、《

  上海市查处车辆非法客运若干规定

  》都是《办法》列明的立法依据。

  《上海市出租汽车管理条例》是为了加强本市出租汽车的管理，提高出租汽车服务质量，保障乘客、用户和出租汽车经营企业、个体工商户（以下简称经营者）及其从业人员的合法权益而颁布的一项地方性法规，未依法取得许可，非法从事出租车运营的行为，是非法客运行为，运营车辆俗称为“黑车”。目前交通执法部门主要依据该条例对非法客运行为做出行政处罚。

  《

  上海市公共汽车和电车客运管理条例

  》是为了加强本市公共汽车和电车客运管理，维护营运秩序，提高服务质量，保障乘客和经营者的合法权益颁布的一项地方性法规。虽然非法从事公共汽车和电车运营的情况比较少，但无证运营的公共汽车和电车也属于非法客运的范畴。

  《

  上海市道路运输管理条例

  》主要从维护本市道路运输市场秩序，保障道路运输安全、促进道路运输业的健康发展角度，对省际班线客运经营、包车客运经营和旅游客运经营的从业者做出一系列规定。非法从事省际客运经营的，市交通行政主管部门可以进行处罚。这样就对非法客运的打击就涵盖了省际客运。

  《

  上海市查处车辆非法客运若干规定

  》是市人大采用专门立法，设定若干制度，通过地方性法规的形式赋予执法机关必要的手段，以加大对非法客运的整治力度，提升对非法客运整治的实效。

  2．符合法定权限

  《

  上海市查处车辆非法客运若干规定

  》作为地方性法规，为提升整治车辆非法客运的实效，对从事非法客运的驾驶人设定了暂扣、吊销驾驶证的行政处罚措施，对非法客运的车辆设定了暂扣、没收等行政强制和行政处罚措施。《办法》是为了更好地执行该规定所做的实施细化。《办法》所针对的车辆非法客运活动，扰乱正常的客运市场秩序，危及乘客人身和财产安全，是城市管理中的一大顽疾。且近年来，随着网约车的出现，客运市场的进一步开放，车辆非法客运活动存在一定的蔓延趋势，成为社会共同关注的一个突出问题。打击非法客运、保障良好的道路交通秩序，没有超出地方政府的立法权限范围。

  3．符合法定程序

  从节约立法成本、有效利用现有立法资源的角度考虑，地方立法在立法形式上，应尽可能采用对现有法规进行修正的方式。《办法》正是对2010年制定、并经两次修正的政府规章《上海市查处车辆非法客运规定》所作的废旧立新，旨在强化和完善查处非法客运的措施手段，提高查处工作成效，形成长效机制。

  2014年5月，原上海市人民政府法制办公室在中国上海门户网站了发布了关于《上海市查处车辆非法客运办法（草案）》征询公众意见的公告，公开向公众征求意见。并结合公众意见反馈，对《办法（草案）》进行进一步修改后交市政府常务会议审议。2014年7月，市政府第54次常务会议审议通过了《上海市查处车辆非法客运办法》，并于2014年8月1日起施行。《办法》的出台，符合法定程序。

  4．内容合法

  《办法》在分析、总结过去查处非法客运的实践工作经验基础上，对如何破解查处工作中面临的取证难、处罚难等法律问题作了立法上的探索。比如，《办法》第十一条（证据采集）规定：“交通行政执法机构和公安机关依法收集的录音、录像等视听资料、证人证言以及检查笔录等，可以作为认定车辆非法客运的证据。交通行政执法机构和公安机关的工作人员不得采用威胁、引诱、欺骗等方式收集车辆非法客运的证据。采用上述方式取得的证据，不得作为查处车辆非法客运的依据。”该规定一方面扩大了行政执法机关的取证范围，执法人员随身携带的执法记录仪可以有效地记录和保存证据。另一方面也对执法人员证据合法性提出要求。在处罚上，对《上海市查处车辆非法客运规定》所确定的对从事非法客运的车辆进行暂扣和没收的处罚做了分类细化。

  另外，《办法》还充分运用信息手段，有机衔接本市交通管理、人口管理等机制，实行对非法客运的综合治理。使得在政府规章层面上，对非法客运的查处措施更为有力，执法行为更为规范，形成对本市道路交通秩序和城市平安建设的有力保障。

  （二）合理性

  1．目的正当性

  目的正当性是指立法机关在立法以及制度设计时，在主观上是否出于正当的动机，在客观上是否符合正当的目的。具体来说，一要符合公正、正义的基本价值观念。一个社会的基本价值体系，是国家法律秩序的基础和最高准则，法律制度的设计必须符合这些基本价值观念。二要符合人民的根本利益。三要符合社会公共利益，必须承认政府增进社会福利、维护公共安全和社会公共利益的重要性。

  非法客运一直以来都是交通部门集中专项整治行动的对象。旅客运输行业，无论是市内的公共汽车和电车，还是出租车、省际客运班线或包车，都要获得交通主管部门的许可后方可从事经营。而上述许可一般数量有限，期限固定。非法客运的“非法”就体现在相关车辆和人员未得到许可即开始从事运营。

  首先，“黑车”如果不加以整治，会对合法运营车辆存在较大的挤出效应。在城市的客运系统中，公共汽车和电车是公共产品，满足大众的一般出行需求；而出租车是准公共产品，满足居民的个性化的出行需求。合法营运的出租车需要承担固定的运营成本，除日常的加油费、过桥费、维修费外，还包括向公司上缴的管理费以及各项税费。黑出租车的运营成本往往只有合法经营成本的三分之一。如果不加以查处，会形成劣币驱逐良币的后果。

  其次，网约车的出现，给“黑车”以更隐蔽的生存空间。查处的非法客运案件中，网约车占绝大多数，且比重不断加大。2014年，《办法》已经将网约车纳入管理范围，近年来，随着网约车的快速发展，市民使用网约出租车已明显超过巡游出租车。事实上，合规网约车的成本并不低，比如平台也要对网约车进行抽成；比如网约出租车车辆保险要15000以上；车辆经过8年就得强制报废等。高成本之下、补贴取消之后，有相当一部分社会车辆是“黑车”运营的状态。

  最后，从运营安全的角度，非法客运在车辆、司机等各方面都存在安全隐患，一旦发生事故，因为保险上的欠缺，乘客可能得不到充分的赔付。不久前，滴滴顺风车发生的恶性事件，使乘客付出了生命的代价。

  因此，查处非法客运，目的正当性是十分充足的。

  2．最小侵害性

  当有多种同样能达成目的的方法时，立法机关应选择对公民正当权益侵害最小的一种方法。“相同有效”的措施中存在禁止性措施与负担性措施时，应以负担性措施代替禁止性措施。当“相同有效”的措施中存在强制性措施和指导性措施时，应以指导性措施代替强制性措施。当“相同有效”的措施，均不涉及公共利益时，以不侵犯私权利的自由为选择原则。

  非法客运一直是交通部门执法的难点。《办法》第十二条

  关于“违反一般禁止规定的处罚”条款，

  对非法从事经营性客运活动的，只在第二次被查获且存在安全隐患的，才对车辆进行没收。对非法从事经营性客运活动的驾驶员，由公安交通管理部门暂扣其机动车驾驶证3个月至6个月。

  而摩托车、三轮车、电力助动车等车辆从事非法客运的，考虑到这些车辆可能是当事人的日常交通工具，因此，交通执法部门只处以1000元以上5000元以下的罚款，并不对车辆进行暂扣。体现了审慎监管和最小侵害的原则。

  3．平等对待

  平等对待是体现宪法确立的公民的平等权。平等对待要求立法机关在立法时杜绝一切不合理的差别，承认一些合理的差别，立法应当考虑弱势群体的倾斜保护。

  网约车刚出现的时候，被认为是出租车的有益补充。但假以时日，大家发现，网约车平台对驾驶员的进入缺乏相应的限制，驾驶员的驾驶水平和个人素质鱼龙混杂，再加上接连发生的网约车恶性案件，使乘客对于网约车安全持怀疑态度。因此《办法》在对二者进行平等对待的前提下，仍然保留了对出租车专用标识的保护。而且由于巡游出租汽车实行总体的车辆额度控制和运价政府定价，具有准公共产品性质，在保证市民通过“叫车”出行的通行权方面具有政府托底的性质，所以对巡游出租车和网约车平等对待，实行差异化发展是必要且合理的，也符合平等对待的原则。

  4．符合公序良俗

  法律应当维护并阐释其所处时代的基本道德准则和公序良俗，并尽可能确切地反映大众的基本价值观。如果立法规范无法符合这一标准，会使法律的价值弱化，并在社会公众心目中失去权威性。

  网约车的出现，在提高客运效率的同时，也带来了不可忽略的社会问题。例如，软件叫车的方式对老年人不够友好；叫车软件的使用进一步挤压了扬召叫车的成功率；最主要的，叫车软件的存在，使得非法客运活动更加隐蔽。针对非法客运，《办法》需要探索新的执法方式，在保护乘客的生命财产安全和打击非法客运活动之间获得平衡，以更好地实现社会的公序良俗。

  （三）协调性

  1.与国家和地方层面公共政策的协调性

  2016年，国务院办公厅发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号），明确出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。提出出租汽车行业要坚持改革创新。抓住实施“互联网+”行动的有利时机，坚持问题导向，促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。通过明确发展定位，着力构建多样化、差异性城市综合运输服务体系，更好满足人民群众出行需求。地方层面，2016年11月上海印发《关于本市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，对指导意见的内容做了进一步细化。

  2.与同位法之间的协调性

  国家层面，2016年7月交通运输部、工业和信息化部等七部门共同发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家互联网信息办公室令2016年第60号）（2019年12月修正），明确“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车。”“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”交通运输部同步完成对《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（交通运输部令2011年第13号）、《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）的修订，为依法规范出租汽车行业管理提供良好法律法规等制度保障。此外，交通运输部对《巡游出租汽车经营服务管理规定》进行了修改，调整了适用范围，并对出租汽车行业定位、经营者与驾驶员利益分配等方面做出了一系列规定。要求巡游出租汽车经营者根据经营成本、运价变化等因素及时调整承包费标准或者定额任务等，更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式，加快推进传统行业转型升级。地方层面，本市制定并实施《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（沪府令48号），提出“沪人沪证、沪牌转性”等网约车运营准入要求，同时对个人信息保护、跨业经营、网络信息安全等方面作了明确规定。

  总体上看，由于《办法》颁布实施时间较早，虽然其中对于信息服务管理做出了前瞻性的规定，在全国都属领先，但是在当时的历史条件和社会背景下，《办法》中对于有网约车并没有做出很细致的规定，因为彼时网约车刚刚开始萌芽，还没有成为一个社会聚焦的现象和问题。随着网约车的爆发式增长，国家和地方层面通过公共政策、部门规章、政府规章等形式对网约车做出专门规定，对巡游出租车和网约车的差异化发展明确了定位。《办法》对禁止性行为的规定主要是聚焦于巡游出租车的管理，且社会宣传、证据采集、监督检查等条款具有普遍适用性，因此和后来颁布实施的政策规章等并不存在明显冲突，在协调性上没有大的问题。

  （四）专业性

  专业性，是指立法的内容及规定是否反映了立法所调整领域的内在规律，以及与客观规律的相符程度。主要包括：

  1.科学性

  强调立法规定必须与社会实际相一致，不仅要避免相关规定滞后于社会实际，也要防止相关规定过于超前，而导致规定无法执行，造成不必要的社会浪费或者政府强行推进而得不偿失。

  《办法》第三条“一般禁止性规定”将非法客运限定在“未取得营业性客运证件的汽车”以及“摩托车、三轮车、电力助动车”的范围。从该条规定看，营业性客运证件，既包括巡游出租车，也包括网约出租车。取得相关证件，都要向交通行政主管部门提出申请并且提供有关的文件和资料，由交通行政主管部门作出审核决定。《办法》中没有体现二者在获得相关许可时的区别。根据修订后的《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，在驾驶员从业资格考试应当满的条件：如取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录等，无论是从事巡游还是网络预约服务，在申请条件上并无区别，为促进新老业态公平竞争创造积极条件。但二者在驾驶员从业资格考试内容上存在不同。巡游出租车包括全国公共科目和区域科目考试。网约出租车驾驶员从业资格区域科目考试是对地方出租汽车政策法规等具有区域规范要求的知识测试。设区的市级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门可以根据区域服务特征自行确定其他考试内容。从科学性的角度，《办法》打击非法客运，应当对巡游出租车和网约出租车的取得合法经营许可做出规定。

  2.可操作性

  既要求要充分考虑管理相对人自觉守法的可能性和可行性，又要充分考虑行政执法机构及执法人员执法的可能性和可行性，以保证立法规定的实际可操作。

  《办法》第七条在机场、车站、港口、医院、商业网点、旅游集散点以及道路等公共场所，划定客运出租汽车专用候客区域。专用候客区域主要针对具备外部识别性的讯游出租车，但网约出租车也有上下客的客观需求，网约出租车是否可以使用上述专用候客区域，用以停靠车辆供乘客上下车。

  《办法》第十条对“宣传动员和社会举报机制”做出规定，规定交通、公安等行政管理部门应当通过多种形式，广泛宣传非法客运行为的危害性，动员市民积极配合查处车辆非法客运工作。但因为非法客运从一定程度上也是为了满足乘客的出行需求，所以，乘客举报非法客运的积极性并不高，并且出于对司机的同情，不愿配合执法机关的查处。

  （五）实效性

  实效性，是指立法在具体实施过程中所带来的社会效果，即设计的各项制度在实施中的实现程度，主要包括守法的有效性、行政执法的有效性以及专业管理制度有效性。

  1．守法的有效性

  如果每一项立法规定都需要借助于行政执法活动才能实现，那么立法规定的实现必然是高成本和低效率的。

  （1）评估组认为《办法》规定涉及的行政管理相对人是单位的，其中巡游出租车公司的自觉守法意识较强，但是网约车平台，尤其是滴滴等，自觉守法意识较为薄弱，违法现象较为严重。主要问题包括：一是违法收留其他平台清退的非法车辆，以此巩固市场地位；二是违背合规承诺，黑名单车辆不减反增；三是拒绝递交全量非法车辆清单，干扰正常行政执法和扰乱本市客运正常秩序。

  （2）评估组认为《办法》规定涉及的行政管理相对人是个人的，大部分巡游出租车驾驶员自觉守法意识较强，而网约车驾驶员的自觉守法意识较为淡薄，在法定义务遵守上存在的问题集中表现在以下几个方面：一是少量巡游出租车驾驶员存在拒载、绕道多收费等现象，据统计，2013年-2019年间，每年都有巡游出租车驾驶员因为此类违法行为被吊销驾驶员准营证；二是每年克隆出租车的相对数量有所控制；三是网约车驾驶员闯关逃逸现象严重。部分无资质网约车辆的驾驶员，在遇到公安交警和交通执法人员联合执法检查时，往往采取闯关逃逸等方式，有的甚至造成较为严重的后果。

  2.执法有效性

  行政执法的目的是为了实现立法意图，保障立法规定在现实生活中得以实现。行政执法的有效性，既能够反映立法规定实施的情况，也能够反映立法的质量与水平。如前所述，评估组认为，行政执法机构在保障《办法》各项制度得以实现方面，做了大量的工作，执法成效还是较为明显的。存在的问题主要涉及以下几个方面：一是网约车方面，由于法定处罚的限额远低于实际获利，使得执法实践中的行政处罚无法在客观上对网约车平台形成有效威慑。个别网约车平台无视相关规定，在某些方面实际上是处于不可控状态；二是克隆出租车的数量基本得到控制，但是客运标识方面的创新违法手段较多，加之《办法》中对这些新的违法行为缺乏必要规定，因此客观上降低了这一领域的执法有效性。

  3．专业管理制度的有效性

  专业管理制度的有效性，强调立法时所设计制度的目标和要求是否被转化为现实，并对社会产生积极的规范促进作用。

  《办法》涉及的专业管理制度主要包含有四个领域：

  一是以禁止性规定的形式，就与巡游出租车管理的相关内容在五个方面做出了规定。从这些年的管理和执法实践来看，这五个方面的禁止性规定基本上都得到了较好的实施。交通执法部门通过建立“四轮机动车”违法信息数据库，开展非法客运专项整治、区域性专项整治、克隆出租车专项整治、行业专项整治、以及与公安部门开展的联合专项整治等工作，以及不断加大违法行为的曝光等方式，有效地维护了巡游出租车的市场运营秩序，保障了巡游出租车驾驶员和广大乘客的合法权益。

  二是增设对召车信息服务商的监管措施。交通行政执法部门通过重点针对非本市注册登记的车辆、非本市户籍的驾驶员非法从事网约车加大打击整治力度、开展网约车非法客运高发区整治工作、对网络平台公司开展源头查处、责成停止不正当低价竞争、全力推进网约好车平台合规化进程等方式，不断严格网约车平台和网约车管理，积极维护依法开展经营的平台与驾驶员、以及乘客的合法权益。但是由于《办法》的规定的滞后性，以及处罚手段和金额设定的局限性，这一领域的工作尚存在较大的改进、完善空间。

  三是明确查处证据的类型。在以往非法客运查处中，证据认定方法比较单一，在乘客不愿作证的情况下，“一对一”的经营模式取证十分困难。对此，《办法》明确查处证据类型，规定合法方式取得的录音、录像等视听资料、证人证言以及检查笔录等可以作为认定证据。客观实践中，交通执法部门不断完善创新执法监管手段，探索利用现场视频取证和界面视频监控取证等方式，提高交通执法监管效率，提升交通执法监管效能。同时，通过不断完善综合执法信息平台功能，研发和使用电子化办案系统，推进长三角数据共享，不断强化执法大数据应用，不断提升智慧赋能效力。

  四是推行综合治理工作机制。《办法》将查处非法客运与本市其他四个领域的管理机制实行有效衔接。包括：一是将非法客运查处纳入本市社会治安综合治理；二是将非法客运违法者信息纳入本市个人信用信息系统；三是将违法者处罚信息纳入社保部门对本市居住证积分扣减审核内容；四是将违法者信息以及非法客运车辆信息纳入公安交通管理、人口管理等信息系统。实践证明，综合治理方式使从事非法客运活动的违法行为人不但受到行政处罚，且在其居住证办理、就业、子女入学、个人征信等方面都受到限制和影响，有效遏制了一部分违法行为人的违法行为，对本市非法客运的治理和巡游出租车、网约车的正常营运秩序的维护有着重大作用。

  总体上，评估组认为《办法》设定的四项制度，在设计上具有合理性和可操作性，实践也证明了这些制度的有效性。但是由于经济、社会的发展出现了很多新情况，提出了很多新要求，因此，这些制度，尤其是对网约车平台和网约车的管理模式及其相关规定有与时俱进、适度调整、不断完善的客观需求，有进一步提升实效性的必要。

  （六）立法技术

  立法技术是指“依照一定之体例，遵循一定之格式，运用妥恰之词语（法律语言），以显示立法原则，并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文之过程”。立法技术对于立法质量、立法实施，包括执法和守法均有非常直接和重大的影响。本次评估将立法技术指标细化分为以下二项二级指标：

  1．文本结构的完整性

  文本结构的完整性，即是否由法律规则一般要求的假定、处理和制裁三部分构成。《办法》由二十五条构成，在文本结构上并未分章。从逻辑上看，第一条和第二条在实际上构成了《办法》的总则部分；第三条至第七条构成了《办法》规范的禁止性行为范畴；第八条对运营平台的信息服务管理做出了规范；第九条至第十一条对监督检查、投诉举报、证据采集作出了规定；第十二条至第十八条是法律责任部分；第十九条至第二十四条规范了与行政处罚相关的一些事项，第二十五条是施行日期的规定。从整体上来看，文本结构完整。

  评估组认为，问题比较大的有两项内容：一是对网络运营平台的信息服务管理的规范落后于时代的客观需求。由于《办法》出台时，网约车刚刚出现，尚属于新鲜事物，立法将其纳入管理的范畴，是具有很强的前瞻性的。但是由于时代和认知所限，对网约车管理平台未来发展的趋势、可能存在的问题以及其违规野蛮生长所可能带来的危害，难免估计不足，由此作出的规定也难免滞后于时代发展的客观需求，亟待更新、调整、强化。二是法律责任的设定和行政处罚的种类和金额，尤其是对网约车平台违法行为处罚的设定不能有效威慑行政管理相对人，不能有效阻止违法行为的发生，亟需进一步研究和调整。

  2．立法语言的准确性

  立法语言的准确性，即立法中法律用语具有内在逻辑的严密性和表达的准确性，不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。通过对《办法》法律文本用语的分析，评估组认为，《办法》立法语言准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。

  综上所述，评估组认为无论是从文本结构，还是从立法语言来看，立法技术都较为成熟，有待进一步强化的是对网约车平台的管理模式和手段的设定；有待进一步完善的是法律责任部分。

  （七）认同度

  立法实施的实际情况，不仅指其在实施过程中所带来的客观结果，同时也包括公众、尤其是立法所调整的法律关系主体对该制度的认知和认同情况。一般情况下，只有当社会公众及相关主体对立法持认同态度时，立法才能够得到有效的实施。本次评估将立法技术指标细化分为以下四项二级指标：

  1. 对立法基本规定的知晓度

  立法所调整的法律关系主体只有对立法规定有所了解，才有可能按照制度的要求来规范自己的行为。因此，对制度的知晓程度，可以从一个侧面判断制度的实现程度。从行政相对人调查问卷的情况来看，在回收的1077份调查问卷中，勾选“知道，但不了解内容”的有560份问卷，占52%；勾选“知道，也了解内容”的有328份问卷，占30.45%；勾选“不知道”的有189份问卷，占17.55%。总体显示，被调查者中知道《办法》的占比82.45%。因此，评估组认为《办法》在知晓度方面的评价应当以“较好”为宜。

  2. 对立法基本规定的认可度

  认可度，是指公众、尤其是立法所调整的法律关系主体对立法规定的认可和信任程度。当各方主体对立法规定持认可态度时，不仅自己会自觉守法，还会积极地维护法律的实施，推动立法目的的实现。这时，立法目的实现的可能性也较大；反之，当各方主体抱有抵触情绪时，立法实施的阻力就会增加，立法实施的成本也会增加。

  从管理部门和执法机构的调查问卷情况来看，被调查者普遍认为《办法》中禁止性规定、监督检查、社会举报、证据采集制度等设定比较合理，认可度较高；对信息服务管理的规定认为其有存在的必要性，但是对具体内容的设定和对实施效果的评价较差。从管理相对人的调查问卷情况来看，普遍认为“黑车”的存在还是有其客观原因的，对行政执法的认同度较高，对乘客有配合义务也持肯定态度。

  3. 对执法效果的评价

  执法效果评价是指对行政执法行为所产生效果的评价，既包括行政管理相对人的评价，也包括行政执法机关的自我评价以及社会公众的评价。本次调查主要是通过社会调查和与行政管理部门和执法部门座谈了解具体情况。社会调查和座谈人员普遍认为在现有条件下，行政执法工作能够得以较为顺利地开展，认为行政执法方面总体效果较好。但是在违反信息服务规定的处罚方面，普遍认为手段不足，管理的作用未能达到有效发挥。

  4.对自我守法情况的评价

  自我守法是指公众、尤其是立法所调整的法律关系主体，对自身是否能够将立法中的相关规定内化为自觉行为的评价。如果能够做到自觉内化，那么则说明该立法的社会认同度高。社会调查和座谈人员普遍认为在巡游出租车管理领域，自我守法的情况良好，虽然存在一些问题，但是尚属于可控、可治范围。但是在网约车管理领域，存在着较为严重的违法违规行为，有待进一步规范和有效治理。

  综上所述，《办法》在立法的合法性、合理性、协调性、立法技术等方面上均不存在明显问题，主要问题集中于专业性和实效性方面，专业性方面的问题集中反映在：社会举报、证据采集等个别制度可操作性不强。实效性方面的问题集中反映在：1.个别网约车平台合法合规意识淡薄，守法性差，不惜以违法违规手段扩大市场份额、赚取高额利润；2.《办法》中信息服务管理的规定已不适应当前网约车平台发展现状，法律责任部分手段不够用，对网约车平台没有有效的制约和威慑，影响了执法的有效性。

  五、本市查处车辆非法客运集中反映出的其他问题

  如前所述，非法客运中网约车已占绝对比重，网约车是否合法合规，是查处非法客运工作的重点、难点和关键点。同时，目前网约车非法客运的监管仍缺乏有效的措施。但网约车非法客运的蔓延，除了缺乏有效监管措施外，还有一些深层次的原因。

  （一）巡游出租车运力不足是网约车非法客运具有生存空间的原因之一

  首先，根据《上海市出租汽车管理条例》以及配套规章的规定，出租车驾驶员必须具有本地户籍，但巡游出租车行业由于劳动强度大，且实行单一运价，多年来收入没有明显增长，又受网约车冲击分流明显，对于本地年轻人不具有职业吸引力，驾驶员缺口明显；其次，上海出租车行业实行许可经营制管理，巡游出租车实际额度5万辆左右，且多年来保持相对稳定，增幅较小，但是根据调研，目前实际运营的只有3万辆左右，大量的巡游出租车闲置，造成有限公共资源的浪费。巡游出租车运力明显不足，是网约车数量不断增长，非法客运具有生存空间的原因之一。

  评估组认为，第一，在出租汽车行业实行许可经营制管理模式下，车辆额度作为有限公共资源应充分利用；第二，无论是巡游出租车公司还是巡游出租车驾驶员，得益于多年来公司化、品牌化的经营模式和经营理念，其合规性都强于社会的网约车平台和网约车驾驶员；第三，数据显示，巡游出租车差次数高于网约车，单车运力高于网约车。从道路资源有限，应最大化利用的角度，应提高巡游出租车运转率，避免车辆额度闲置。

  （二）租赁车公司为网约车平台输入了大量非法网约车

  评估组在调研中了解到，从事网约车非法客运活动的，有相当一部分车辆来源于租赁车公司，目前租赁车公司出租车辆用于非法客运活动的行为基本上已经公开化，一般采取三种形式：一是出租Y牌车，由租赁车公司出面接入滴滴、美团等合作的网约车平台从事非法经营活动；二是出租普通牌照车，接入网约车平台从事非法经营活动；三是用以租代买的形式，出售带牌照的车辆用于非法经营活动。租赁车公司有恃无恐、混肴视听，大肆宣传其Y牌车为合法运营车辆，为网约车平台输入了相当数量的非合规车辆和司机，一定程度上助长了网约车非法客运行为。事实上，租赁车无论是车辆还是人员方面均不合规：1.租赁车中的Y牌车，是表明租赁车性质，合法的租赁车公司可以把这些车辆租赁给普通用户自己使用，而非专门的运营车辆；2.租赁用于运营的驾驶员，一般均是外地来沪人员，不符合“沪人”的要求。

  （三）《办法》处罚手段单一、威慑力不足，是网约车非法客运屡罚不止的主要原因

  根据调研和座谈，管理部门和执法机构普遍反映，《办法》中信息服务管理的规定，实施效果不理想，原因包括：互联网信息服务平台向不具备营运资质的驾驶员和车辆派单的情况普遍存在；个别网约车平台未取得许可，无资质经营，知法犯法现象严重等等。其中，《办法》的处罚手段单一、处罚力度过低、违法成本过低、威慑力不足，是实施效果不理想的最主要原因。

  （四）对非法网约车，需要研究更有针对性的证据规则

  根据调研和座谈，行政管理部门及执法机构普遍认为，《办法》中的证据采集规定集中反映出一些问题。数据显示，目前从运营车辆数和单日运营差次总数来看，网约车均已远超过巡游出租车，在这种情况下，对非法网约车需要研究更有针对性的证据规则。

  （五）巡游出租车下线监管不严，是克隆出租车非法客运的原因之一

  自《办法》颁布实施以来，克隆出租车非法客运行为得到有效遏制，但并未从根本上杜绝，主要原因在于，巡游出租车下线流程不完善，监管不严，部分巡游出租车下线报废但并未及时清除出租车专用标识、颜色和设施。另外，市场中仍有贩售出租汽车专用设施的渠道，由于隐蔽性强，执法成本高等原因，对于这些渠道取缔困难。

  六、评估建议

  （一）在试点的基础上，及时修改《办法》的上位法

  一是，建议在试点放开巡游出租车驾驶员的户籍限制和试点巡游出租车动态运价的基础上，适时修改《办法》的上位法《上海市出租汽车管理条例》，通过制度的调整，提升巡游出租车行业和职业的吸引力，提升巡游出租车公司和驾驶员的获得感，吸纳优秀的沪籍和非沪籍驾驶员进入巡游出租车行业。以改善车辆空置现象，提升巡游出租车运力，挤压非法客运生存空间。二是，通过适时修改《办法》的上位法《上海市出租汽车管理条例》，补全法律责任，加强对租赁车公司非法客运活动的查处，不让租赁车公司的行为游离于非法客运的法律责任之外。

  （二）创新手段实现对网约车平台的有效监管

  建议，一是，加大惩戒力度，强化网约车平台主体责任。建议采取责令停业、吊销许可证等行为罚手段，对网约车平台加大惩戒力度；二是，创新监管手段。可联合通信管理局等部门实行联合监管和惩戒，对知法犯法且屡教不改的网约车平台，通过信息技术手段，采取平台下架、暂停APP使用、断网等有针对性的监管措施；三是，实施精准打击。应用科技手段，通过大数据信息比对，对扣证阶段还在营运驾驶的司机，对高频次活跃的非法客运行为实行精准打击。

  （三）完善证据规则，研究将网约车平台订单信息纳入证据范围

  （四）加强源头管理，严格监管，完善巡游出租车退出机制

  建议应加强源头管理，完善巡游出租车退出营业的手续和流程，并严格监管，从源头上杜绝已下线的车辆再次进入二手车市场，经过改装成为克隆出租车进行非法运营。

  总体上，《办法》作为一部以禁止性规定和配套法律责任为主要内容的行政执法类规章，其本身的作为空间相当有限，作为其禁止性规定制

  度前提的出租车许可经营制度，作为其法律责任前提的行政强制措施和行政处罚规定，均规定在《办法》的上位法中，包括《上海市出租汽车管理条例》和《上海市查处车辆非法客运若干规定》等。因此，对《办法》的评估，离不开对其整个制度环境的考量，对《办法》的调整和完善，也需要在整个大的制度环境下统筹考虑。

  附件：

  《上海市查处车辆非法客运办法》实施情况问卷调查

  （行政相对人问卷）

  1. 您知道《上海市查处车辆非法客运办法》吗？了解内容吗？

  A. 知道，但不了解内容  B.知道，也了解内容  C.不知道

  2. 《上海市查处车辆非法客运办法》中规定了三个立法目的，分别是“保障乘客安全”和“规范本市客运市场秩序”、“制止车辆非法客运行为”，您认为这三个目的的实现情况如何，请在您认为合适的态度分值上打

 

  不好                                           好

保障乘客安全	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
规范本市客运市场秩序	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
制止车辆非法客运行为	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

  3. 您乘坐过黑车么？乘坐黑车的主要原因是什么？

  A. 出租车太少，很难叫到   B. 没有合适乘坐的公共交通线路  C.黑车价格便宜   D.其他

  若选D.其他原因，请填写_____________________________

  4. 您是否开过黑车，若开过，开黑车而不办理注册登记的主要原因是什么？

  A.    外地户籍，不符合条件  B. 没有符合条件的车辆

  C. 办理注册登记周期长，手续繁琐

  5. 您认为，执法机构查处黑车时，乘坐黑车的乘客及其他目击人员是否应当配合检查，并提供相关证据？

  A. 应当配合检查并提供相关证据  B.没有配合义务

  6. 乘坐黑车的过程中，如果出了交通事故或者其他安全事故，乘客的权益是得不到保障的，这点您了解吗？

  A.了解   B.不了解

  7. 您是否知道如何判别打到的网约车是黑车？

  A.知道   B.不知道

  8. 如果明确知道打到的网约车是黑车，您还会乘坐吗？

  A.会   B.不会  C、不确定

  9.假设您有一个18岁的女儿，您会让她一个人乘坐黑车吗？

  A.会   B.不会  C、不确定

  10.您觉得乘坐黑车的主要风险是什么？

  A、发生道路交通安全事故概率高  B、可能受到驾驶员侵害  C、东西落在车上找不回来

  [1]

  上海市行政法制研究所：《地方立法后评估制度研究》，《政府法制研究》2008年第4期。