摘要

  为评估《上海港口客运站管理办法》（以下简称《办法》）是否能够适应本市港口客运站运营中面临的新形势、新情况和新问题，以便于及时修订使其更好地发挥规范港口客运站的建设、经营和安全管理等活动的功能，确保水上客运活动的安全、有序运行，根据《上海市规章立法后评估办法》设定的评估规范与要求，对《办法》开展了立法后评估工作。

  本次后评估旨在对《办法》进行整体性评估，对《办法》是否需要保留、修改或者废止提出具体的评估意见，为立法机关适时修订和完善立法提供参考。本次评估围绕制度规范性和实施有效性两个方面，建立合法性、合理性、专业性、协调性、实效性、立法技术性、成本收益和立法认同度八个维度的评估指标体系，采用文本分析、问卷调查、专家座谈和实地调研等方法，对《办法》的立法质量、执行情况、实施效果、存在问题及原因等进行调查、分析、评价，并基于评估结果提出相应的建议意见。

  评估结果显示，《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。《办法》中对上海港口客运站的管理、规范上海港口客运站的经营活动、保护各方当事人的合法权益、维护港口客运站的公共安全和秩序四个主要立法目的均得到较好实现；《办法》主要涉及的规划编制要求、建设规范要求、安全建设要求、规范经营要求和安全经营要求等五类主要规定的具体落实情况较好；《办法》行政相多人及管理部门对立法基本情况的知晓程度、认可度均非常高。总体来看，《办法》在合法性、合理性、实效性和立法认同度方面情况较好。

  综上所述，过去十年间，《办法》的主要规定多数已经得到较好的落实，在规范本市港口客运站管理方面发挥了积极作用，公众及被管理单位对《办法》有较高的知晓度和认同度。但随着我国法律环境演变与行政体制的调整，部分条文需要做出相应的调整，如部分条文的表述已不适用，部分条文所指定的行使职能的行政主体已发生改变；同时，随着时代发展、社会经济环境的变化，具体操作层面上的部分规定与社会发展形成的新理念、新方法也存在不协调，在实践中难以落实。

  因此，提出具体评估建议如下：一是体现“放管服”的管理理念，明确票务代理业务的备案管理；二是提高部分条款的现实适用性，调整部分难以落实的规定；三是体现立法的前瞻性理念，关注绿色环保、安全管理和新技术等领域动态，修改、补充相关条款内容；四是增加适应社会经济技术发展的条款，完善限制使用助力代步工具的规定；五是进一步提高协调性与立法语言准确性，增强与现行其他相关法律法规的协调性。

  一、上海港口客运站基本情况

  目前，上海共有10家港口客运站运营企业，客运站总数共计50个，为上海国际邮轮、省际客运、三岛客运、市内轮渡以及水上旅游等航线提供客船靠泊以及旅客上下船等服务。截止2019年底，上海港邮轮旅客接待量189.35万人次；三岛轮渡客运量443.5万人次；城市轮渡客运量4694.79万人次；浦江游览客运量506.29万人次。

  上海的港口客运站总数以及分布情况

  二、评估工作基本情况

  2020年4月—10月，我委组织开展了《办法》的立法后评估工作。为了做好这项工作，采取委托评估方式：委托上海海事大学上海国际航运研究中心对《办法》进行立法后评估。

  （一）评估目的

  本次评估是对《办法》进行整体性评估，对《办法》立法目的的实现情况进行全面、客观地总结，梳理和分析《办法》实施过程中出现的问题，提出评估意见，为立法机关适时修订和完善立法提供参考。

  （二）评估指标

  根据《上海市规章立法后评估办法》的评估要求，参考上海市行政法制研究所的研究成果《地方立法后评估制度研究》中的评估指标体系，结合《上海港口客运站管理办法》的立法后评估需求，构建评估指标体系，包括8个一级指标、23个二级指标。8个一级指标中属于制度规范性的指标有合法性、合理性、专业性、协调性和立法技术性，属于实施有效性的指标有实效性、成本收益和认同度。

  （三）评估方法

  1、文本分析

  文本分析主要是梳理了《办法》所涉及的主要法律法规，包括《办法》的上位法、与《办法》相配套的规范性文件以及与《办法》有关的部门规章和本市政府的其他规章，针对文本进行制度规范性分析。其中，《中华人民共和国港口法》《上海港口条例》等是《办法》的上位法，《上海港口客运站进站人员行为规范》《上海市乡镇渡口管理办法》等是与《办法》相配套的规范性文件，《港口工程建设管理规定》等是与《办法》相关的其他规定。

  2、问卷调查

  2020年5月

  —6月，为了解《办法》的社会知晓情况以及实施情况，评估组向本市港口客运站监管部门、客运站经营人和相关承运人发放了单位调查问卷，共回收有效问卷71份；通过专业网络问卷调查平台——问卷星发放了公众调查问卷，共回收410份问卷，其中有效问卷335份。

  3、专家座谈会和走访调研

  2020年4月—8月，多次组织召开座谈会，参与者包括上海港口客运站的行政管理部门、关心客运站建设发展的专家学者等。评估组实地走访调研了本市不同类型的港口客运站，了解港口客运站经营人及相关承运人对《办法》实施的满意度以及意见建议。

  4、文献研究

  通过搜集、整理、研究与《办法》有关的文献资料，形成对《办法》的科学认识，对《办法》的制度规范和实施效果进行分析。

  5、立法联系点调研

  为了深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略、落实十八届四中全会决定关于建立基层立法联系点制度的要求，在《办法》立法后评估的调研中，增加了到立法联系点调研的安排，深入到市政府基层立法联系点之一的虹口区北外滩街道办事处，源于北外滩集聚以上港集团为代表的港口服务企业，以中远海运集运为代表的班轮运输企业，以上海航运交易所为代表的航运交易平台等。在北外滩街道办事处听取了来自北外滩司法所、虹口统战部有关同志以及市民代表对港口客运站提供服务的切身感受和《办法》在环境保护、安全保障、服务提升、信用监管等方面的前瞻性修改建议，发挥联系点接地气、察民情的优势，保证原汁原味反映群众意见，充分发扬民主、汇聚民意、民智，有利于提升政府立法质量和效率。

  三、评估情况

  （一）评估等级

  总体评估部分主要涉及立法目的的实现程度、主要规定的落实程度、对社会管理产生的规范作用以及社会认可度等四个方面。根据上述四个方面的实现程度，将评估等级划分为五个等级。

  （二）总体评估情况

  在文本分析、问卷调查、走访调研、专家座谈的基础上，经综合分析，对照评估等级及划分标准，对《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。

  1、关于立法目的的实现程度

  《办法》的立法目的有四个：一是加强对上海港口客运站的管理；二是规范上海港口客运站的经营活动；三是保护各方当事人的合法权益；四是维护港口客运站的公共安全和秩序。

  从评估情况来看，《办法》的四个目的均得到较好实现，具体如下：

  一是为行政部门管理港口客运站提供了法律依据。《办法》对上海港口客运站的规划、建设、经营和管理等内容做出了明确的规定，使得行政管理部门对港口客运站的管理有法可依，有利于行政执法的规范化、透明化和法治化，并在全国起到了较好的带头示范作用。

  二是保证了港口客运站经营活动的平稳有序。上海港口客运站经过10多年发展，虽然规模和类型不断变化，但是以《办法》为指导的上海港口客运站经营始终保持平稳有序。客运站信息公开及时、准确，制定相关应急措施，有效应对客运站内乘客滞留问题。港口客运站经营人严格执行相关服务规范，同时采取措施保障客运站内行为规范要求的落实。客运站经营人依规落实特殊活动报备制度，同时定期做好客运统计工作，并按要求予以报送。客运站暂停运营或撤销客运站的，经营人均按规定进行了书面报告和社会公告等工作。

  《办法》实施以来，仅发生过两起客运站违法经营行为，并受到《办法》规定的处罚，该处罚对规范港口客运站合法经营起到较好的警示作用。从制度规范性和实施有效性来看，《办法》在规范港口客运站经营方面发挥了积极的作用。

  三是水上运输服务各方当事人的合法权益得到充分维护。与港口客运站相关的各方当事人包括港口客运站经营人、乘客、承运人、客运票务代理方、客运站建设单位等。为维护各方当事人权益，《办法》对各方行为规范均做了规定，明确了各方的权责关系。从实施效果看，港口客运站经营人对客运站合规建设权及依法经营权，承运人的客船安全靠泊及经营权利，乘客的安全候乘权和客运信息知情权等都得到保障。

  四是港口客运站的公共安全得到较好保障。港口客运站建设的安全预评价和安全验收评价制度得到有效执行。停靠船舶符合客运码头靠泊标准。完备的安全作业规范和应急预案体系得以建立，港口行政管理部门以及客运站经营人按规定组织定期演练。客运站内醒目位置张贴危险物品提示，配备合格的进站安全查验设施，并采取定期查验和特殊事项下事前查验。客运站经营人对进站乘客严格执行安检措施，乘客自觉接受安检，杜绝了危害公共安全的爆炸物、有毒物以及可能影响公众安全的管制刀具等物品进站上船，保障客运站的安全运行。《办法》实施以来，仅发生过一起较大事故，即长横渡车辆落江，造成3人死亡，当班责任人已被刑事处罚。

  疫情期间，按照《办法》第十二条应急预案有关规定，根据突发公共卫生事件交通应急预案，上海港口客运站通过限流、进站人员检测、定时消毒、暂停经营等多种手段预防新冠病毒的扩散传播，降低了公众聚集性传染事件在客运站发生的可能性。

  2、关于主要规定的具体要求落实情况

  《办法》涉及的主要规定包括港口客运站的规划编制要求（第五条）、建设规范要求（第六—七条）、安全建设要求（第八—九条）、规范经营要求（第十条、第十四—十六条、第十九—二十五条）、安全经营要求（第十一十三条、第十七—十八条）等五个方面。结合调研和访谈情况，五类主要规定的要求落实情况较好，具体如下：

  一是港口客运站布局规划的要求基本落实。《办法》第五条“市港口行政管理部门应当根据上海港口总体规划，编制上海港口客运站布局规划，并依法将相关内容纳入港区控制性详细规划”。根据了解，规划编制部门已按《办法》要求编制《黄浦江岸线综合利用规划—核心段（杨浦大桥—徐浦大桥）》《苏州河旅游码头布局规划》等，这些规划中均包含港口客运站布局规划内容。

  二是港口客运站的建设符合规范建设要求。一是港口客运站建设符合相关布局规划要求；二是港口客运站建符合JGJ/T60-2012《交通客运站建筑设计规范》要求，安全设施配备符合2019年《客运码头安全管理指南》要求。

  三是港口客运站的建设符合安全建设要求。上海港口客运站安全预评价、安全验收评价以及竣工验收等是港口行政管理部门核发经营许可的重要参考内容。客运站经营人均认真履行了安全义务，达到安全建设要求。目前港口行政管理部门对试运行已不做强制性要求。

  四是规范经营要求贯彻到位。港口客运站经营人按照规定获得水路运输经营许可证件，并按照要求公布班期时刻表、售票时间、票价表等信息。港口客运站内配备了信息通知设备，以应对客船延误和停止航行问题，对乘客的严重滞留有相关应急预案。城镇轮渡因未能按时通航导致乘客上班迟到的，可应乘客要求提供“致歉信”形式的公假凭证。客运站工作人员配备充足、安保人员均持证上岗，制定有相关服务规范要求。港口客运站基本实现联网售票（轮渡除外），船舶载客人数核定通过查验售票数、检票数、船岸交接点数等手段，严防客运船舶超载。港口客运站在举办客运服务之外的活动时均及时报备相关信息。港口客运站经营人按要求每日报送客运站发航班次、接待人次数据。暂停运营或撤销客运站的，均按照相关要求向行政管理部门报告和社会公告。

  五是安全经营要求得到有效落实。为防超等级靠泊现象出现，相关部门通过船舶AIS监控、码头视频监控、码头现场检查等进行监管。应急预案方面，由市交通委安监处牵头制定上海港口行业重大生产安全事故预案等，并每年牵头组织开展应急预案演练。安全现状评价工作主要由港口客运站经营人委托第三方专业机构开展安全现状评价并出具评价报告。目前，港口客运站相关安检设施、人员配备按照《客运码头安全管理指南》的标准执行。一般每月定期开展安全检查，遇重大活动、节假日提前开展安全隐患排查；危险物品安检中，发现易燃易爆物品时，由港口客运站经营人主动向公安部门报告，并做好台账记录。所有客运站均在站内醒目处公布危险物品目录，对乘客进行警示。

  3、关于对社会管理规范化的促进作用

  《办法》对推动本市港口客运站运营的科学化、规范化管理起到了积极的促进作用。理由如下：

  一是相关配套规范性文件和技术标准陆续出台。近年来，根据《办法》要求，相关部门制定了《上海港口客运站进站人员行为规范》、《上海市水上公共交通客运服务规范》等规范性文件。本市港口客运站反恐防暴、安检、内部治安保卫、消防安全等技术规范和相关标准不断建立和完善，对保障港口客运站安全运营起到了重要作用。

  二是依法履职的责任意识和协同共治机制基本形成。港口客运站经营人作为运营安全生产的主体责任意识不断加强，安全生产责任制不断健全，从业人员素质不断提升。市港口管理部门能够严格依照法定职责，严格依法执法，交通、公安、消防、属地卫生监管部门按照各自职责实施日常监管。行政管理部门及社会各方力量共同参与的港口客运站安全协同防范体系和应急响应机制基本建立，群防群治、协同共治的合力基本形成。

  4、关于社会认可度的推动作用

  《办法》实施后，市交通主管部门加大普法力度，所有港口客运站均在醒目位置张贴《办法》全部或相关内容，有效提高了公众对《办法》的关注度。调查问卷显示，被调查者中熟悉、了解或听说过《办法》的占比为45.5%，对港口客运站服务满意或非常满意的超过97%。总体而言，作为专业性较强的政府规章，公众对《办法》知晓度较高，对港口客运站服务满意度非常高，对《办法》的制度认可度较高。

  （三）具体评估情况

  1、合法性评估

  立法的合法性评估，主要是评估《办法》的立法依据是否合法，立法是否符合法定权限和法定程序，立法内容上是否存在与上位法规定及相关法律精神、法律原则相抵触等问题。

  2009年9月，《办法》以上海市人民政府令第16号公布，属于交通运输管理领域的专项性立法、创制性立法，是全国首次专门针对港口客运站的规划、建设、经营和管理等内容进行较为全面细化规定的地方政府规章。2015年5月，上海市政府对《办法》第九条第二款关于客运站建设工程的竣工验收流程进行了修订，以上海市人民政府令第30号公布。《办法》以《中华人民共和国港口法》和《上海港口条例》作为上位法依据。修订后的《办法》无论在立法依据、立法内容上，还是在立法程序、立法权限上，都不存在违反上位法规定及相关法律精神、法律原则的情况。

  本次评估将立法合法性指标细分为以下四项二级指标：

  （1）立法依据合法

  《办法》第一条明确规定：“为了加强对上海港口客运站的管理，规范港口客运站的经营活动，保护各方当事人的合法权益，维护港口客运站的公共安全和秩序，依据《中华人民共和国港口法》、《上海港口条例》等法律、法规，结合上海港口客运站的实际情况，制定本办法。”

  《办法》属于上海市政府规章立法，《中华人民共和国港口法》和《上海港口条例》是其制定的上位法依据，其立法权的来源、效力位阶完全合法，从立法依据上证明了《办法》立法行为的合法性。

  （2）符合法定权限

  《办法》是关于上海市行政区域内港口客运站的规划、建设、经营和管理的法律规定，依据《立法法》第八十二条的规定，属于自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章的立法事权范围。由上海市人民政府出台政府规章，符合《立法法》中有关立法权限划分的规定，没有违背法律保留、法律优先等原则，《办法》的制定符合法定权限。

  （3）符合法定程序

  《办法》由上海市人民政府按照《立法法》、《规章制定程序条例》规定的有关规章立法的程序制定，2009年9月2日上海市人民政府令第16号发布，并根据2015年5月22日上海市人民政府令第30号公布的《上海市人民政府关于修改<上海市盐业管理若干规定>等19件市政府规章的决定》修正并重新公布。《办法》无论是制定程序，还是修改程序均符合法定程序。

  （4）立法内容合法

  《办法》作为实施性地方立法，在立法内容上是对《上海港口条例》中港口旅客运输管理方面的规定做实施性的细化，就港口客运站的规划、建设、经营和管理进行专门的规定。《办法》未与《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《国内水路运输管理条例》和《上海港口条例》等上位法相冲突，符合基本法理和有关立法公平正义的价值取向。

  2、合理性评估

  合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法规定在无法与上位法依据一一对应时，立法应当从符合法治基本精神和原则的高度去考虑和规定。

  本次评估将立法合理性指标细分为以下三项二级指标：

  （1）立法正当性评估

  立方正当性，即立法内容符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。

  《办法》的立法目的是为了加强对本市港口客运站的管理，规范港口客运站的经营活动，保护各方当事人的合法权益，维护港口客运站的公共安全和秩序。《办法》中涉及的港口客运站规划和建设制度、安全监督制度、经营监管制度、行政处罚制度均较好地体现了立法正当性的要求。具体体现在：首先，《办法》公开、透明地规定了港口客运站经营许可要求，充分保障了市场参与主体获得经营资质的权利，保障了乘客享有安全乘、候船环境的需求，体现了公平、正义的基本价值观念；其次，《办法》始终贯穿安全经营理念，客运站规划、建设、经营等各部分条款均明确了安全要求，保障了社会公众生命财产安全，同时设立了完整的客运站经营人信息公布制度，保障了社会公众的知情权，符合社会公众利益。

  除了实现立法目的要求外，《办法》具体条款的规定，还符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。如第十六条第四款“城市轮渡因恶劣天气不能按时运输乘客，造成候渡人员不能按时上班的，其所在单位可比照公假处理”的规定，就充分考虑到对社会公众利益的保障。

  （2）平等对待原则评估

  平等对待原则，即立法不存在对同类权利义务主体的差别化对待和处理的规定。《办法》涉及到的行政管理相对人包括客运站建设单位、客运站经营单位、客运单位、票务代理、乘客等主体，对有关行政管理相对人权利与义务的规定，不存在针对该领域某类主体的歧视和差别对待问题。如，《办法》第六—九条明确了客运站的建设规范、建设和配置标准、安全评价以及试运行和竣工验收要求，未限制客运站建设的市场参与主体；第十条明确了从事客运站经营的许可条件，也没有对客运站经营主体进行限制；第十一条明确了客运站禁止停靠的船舶类型，并未对客运单位主体进行限制；第十四条明确了客运站经营人从事票务代理活动的要求，该要求适用于所有客运站经营人；第十七条、第二十条明确了危险物品安全检查要求和客运站内行为规范，该要求和规范适用于所有乘客。因此，《办法》符合平等对待原则要求。

  （3）与改革发展的同步性评估

  与改革发展的同步性，即立法是否存在阻碍改革的规定，是否与政治、经济、社会、文化发展的客观需求相适应。《办法》所规范的领域属于专业性、技术性比较强的领域，不存在阻碍相关改革发展的规定。另外，从当时的立法背景来看，作为地方创制性立法，《办法》的制定主要是为了解决本市港口客运站管理上存在的监管空白或容易出现漏管失控风险的问题，包括港口客运站行政管理主体的确定问题、布局规划问题、建设和经营规范问题等，以适应本市当时政治、经济、社会、文化发展的客观需要。从上述内容来看，《办法》近十年的实施效果充分证明了其有效加强了对港口客运站市场的行政管理，规范了港口客运站的规划、建设、经营和管理，保障了客运站建设者、经营人以及乘客的合法权益，符合与改革发展同步的要求。

  但是，随着近年来相关上位法的修订，《办法》也存在个别与经济、社会、文化发展不相适应，或与实践不符的问题，应该进行相应的调整。具体如下：

  第一，根据2017年修订的《国内水路运输管理条例》第三十条规定，“船舶代理、水路旅客运输代理业务的经营者应当自企业设立登记之日起15个工作日内，向所在地设区的市级人民政府负责水路运输管理的部门备案。”，水路旅客运输代理业务已从许可管理改为备案管理。《办法》第十四条“客运站经营人需要从事票务代理的，应当依法取得水路运输服务许可证书”的规定，未能及时体现行政职能的放管服变革。

  第二， 2018年3月17日，新一轮国务院机构改革方案出台，明确“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”，自此之后，国家海关和检验检疫将对外统称为中国海关，《办法》第四条第三款“海事、海关、检验检疫、边检以及本市其他有关行政管理部门在各自职责范围内，协同实施本办法。”的规定中关于“海关、检验检疫”的表述也已不符合现实实际。

  此外，为使《办法》能够更好地适应未来的法律、社会环境变化，《办法》的修订也应保持一定的前瞻性。建议在未来《办法》修订中考虑增加以下几方面内容：一是绿色、环保方面，建议对港口客运站经营人新增“应当落实船舶污染物接收设施配置责任”“应当优先使用清洁能源或新能源的设施设备”“应当为使用岸电等清洁能源或新能源的船舶提供优先靠泊服务”等经营要求；二是安全经营保障方面，建议对港口客运站经营人新增“应当按照规定投保安全生产责任保险”的经营要求。

  3、专业性评估

  专业性，是指立法的内容及规定是否反映了立法所调整领域的内在规律，以及与客观规律的相符程度。

  本次评估将立法专业性指标细分为以下两项二级指标：

  （1）科学性评估

  科学性，强调法律规定必须与社会实际相一致。《办法》为了规范本市行政区域内港口客运站的规划、建设和经营等行为，确立了包括目的和依据、适用范围、定义和分类、管理部门职责、规划和建设、经营规范和法律责任在内的主要规定。从整体看，各项具体规定符合立法所调整领域专业性要求，具有较强的科学性。《办法》的具体条文既没有明显滞后于当时社会实际的规定，也没有过于超前的规定，在规范本市港口客运站管理方面发挥了积极作用。

  （2）可操作性评估

  可操作性，是指立法既要充分考虑行政相对人自觉守法的可能性和可行性，又要充分考虑行政执法机构及执法人员执法的可能性和可行性，以保证立法规定的实际操作和实施。整体来看，《办法》相关规定具有较强的可操作性，但也存在一些问题，具体如下：

  一是《办法》第二十条第三款“驾驶非机动车和两轮摩托车的，应当下车推行”的规定，因电动车（非机动车）和两轮摩托车的车体较重等因素，在城市轮渡站落实困难。为提高条款的可操作性、保障乘客候乘安全，应在加大宣传力度和不断改善进站通道技术条件的同时，加强执法力度。另外，本条款仅对“非机动车和两轮摩托车”做出“下车推行”规定，没有涵盖平衡车、踏板车、滑板、溜冰鞋等新型助力代步工具，未能防范使用新型助力代步工具的安全隐患。

  二是联合检验客票的某些要求已与实践不符。《办法》第二十一条第一款要求港方和航方联合检票，在市港口行政管理部门规定格式的《客船载客人数港航确认单》上签字确认。该条款中涉及的港方和航方联合检票情况已发生变化，实践中不再通过《客船载客人数港航确认单》进行确认。

  三是“特殊活动报备”规定缺少执行标准的问题。《办法》第二十二条第一款规定“在客运站内举行客运服务之外的活动且可能造成人流集聚的，客运站经营人应当制定保障安全和秩序的工作方案，并提前5个工作日向港口行政管理部门备案”。为执行该条款，港口行政管理部门发布了《上海市交通运输和港口管理局关于加强上海港港口客运站特殊活动报备工作的通知》（以下简称“《通知》”）。但《通知》未明确“人流集聚”的定义与量化指标，且《上海市公共场所人群集聚安全管理办法》中对大型群众性活动（1000人以上5000人以下）实施安全许可的规定，对于港口客运站来说因人数标准过高而缺乏参考价值，导致实践中客运站为避免违规风险，对凡客运服务之外的活动，不论集聚人流大小都进行报备，导致守法成本增加及过度执法的问题。

  4、协调性评估

  立法协调性，是指立法在符合合法性的前提下，与相关同位法、配套规范性文件以及其他公共政策之间是否存在内容上的交叉重叠和相互抵触等问题。

  本次评估将立法协调性指标细分为以下三项二级指标：

  （1）与相关同位法之间的协调性

  与《办法》相关的同位法主要是现行有效的上海市政府规章和交通运输部部门规章。《办法》与相关同位法总体上不存在冲突，但在部分内容上仍存在不协调性的问题，影响了《办法》实施的有效性。具体体现在以下几个方面：

  第一，在客运站建设工程试运行要求上，根据《办法》第九条规定，建设单位在提出竣工验收申请之前，必须进行试运行，“客运站建设工程试运行完毕，并具备国家规定的竣工验收条件的，建设单位应当向港口行政管理部门提出竣工验收申请，由港口行政管理部门组织相关部门验收。”《港口工程建设管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2018年第2号）第四十二条规定“港口工程建设项目建成后，按照设计要求需要进行试运行经营的，应当按照《港口经营管理规定》取得港口经营许可后，方可进行试运行经营。”第四十三条规定“试运行经营期内符合竣工验收条件的港口工程建设项目，项目单位应当及时办理港口工程竣工验收手续。”《办法》第九条规定与上述《港口工程建设管理规定》规定不存在冲突。但是《港口工程建设管理规定》2019年修订时删除了试运行的规定，其第四十二条规定“港口工程建设项目建成后，符合竣工验收条件的，项目单位应当及时办理港口工程竣工验收手续”，依照该现行有效的规定，试运行不是竣工验收之前的必经程序。《办法》和现行《港口工程建设管理规定》在试运行要求规定上的不协调，可能造成实践中的分歧和《办法》适用效果上的不确定。

  第二，在客运站竣工验收义务主体方面，《办法》第九条规定：“客运站建设工程试运行完毕，并具备国家规定的竣工验收条件的，建设单位应当向港口行政管理部门提出竣工验收申请，由港口行政管理部门组织相关部门验收。”《办法》将组织验收主体明确为港口行政管理部门。而《上海市建设工程质量监督管理办法》第二十条规定：“建设工程按设计文件和建设工程合同规定的要求竣工后，建设单位应当组织各参建方进行建设工程质量竣工验收，并告知质监机构。”该办法确定的组织验收主体是建设单位。《港口工程建设管理规定》第九条和第十条对港口工程组织验收主体作了进一步细分，政府投资的港口工程建设项目由政府组织竣工验收；企业投资的港口工程建设项目由企业组织竣工验收。第四十三条作了进一步明确，“前款规定以外的港口工程建设项目，属于政府投资的，由项目单位向所在地港口行政管理部门申请竣工验收；属于企业投资的，由项目单位组织竣工验收。”这里的“前款规定”指的是国家重点水运工程建设项目由项目单位向省级交通运输主管部门申请竣工验收。据调研显示，实践中的做法与《港口工程建设管理规定》的规定相一致。可见《办法》在客运站竣工验收的组织主体上与本市的其他相关规章及交通运输部的相关部门规章均存在冲突，也与实践不符。

  第三，在《港口设施保安符合证书》的颁发主体上，《办法》第十条规定：“从事国际客运站经营的，应当具备对外开放资格，并依法取得国务院交通主管部门颁发的《港口设施保安符合证书》”；而《中华人民共和国港口设施保安规则》第三十八条明确规定：“省级交通运输（港口）管理部门参考所在地港口行政管理部门出具的审核意见和相关港口设施的实际情况对申请材料进行审查。符合保安要求的，颁发《港口设施保安符合证书》；不符合保安要求的，不予颁发并书面说明理由。”可见，交通运输部已将《港口设施保安符合证书》的审核权限下放到省级交通运输（港口）管理部门，《办法》在《港口设施保安符合证书》的颁发主体的规定上也应作相应的调整。

  第四，在客运站设施设备配置、安全检查、安全运营等方面，《客运码头安全管理指南》第四条（安全运营要求）、第五条（安全检查要求）和第六条（疏散与应急）的规定，相比较《办法》第七条（建设和配置标准）、第十二条（应急预案）、第十三条（安全要求）和第十五条（航班票务信息）的规定，更为详细和全面。

  （2）与配套规范性文件的协调性

  与配套规范性文件的协调性即立法与以其为依据制定的配套性规范性文件之间的协调性。《办法》的配套性规范性文件有《上海市水上公共交通客运服务规范》、《上海港口客运站进站人员行为规范》、《上海市乡镇渡口管理办法》和《关于加强上海港港口客运站特殊活动报备工作的通知》等。上述以《办法》为依据制定的配套规范性文件，与《办法》不存在冲突和不协调问题。

  （3）与其他公共政策之间的协调性

  公共政策具有适时性和创造性，能够及时地适应变化的社会环境，反映社会利益的合理诉求。因此，需要评估立法与公共政策之间的协调性，保障和调整合理的社会利益。

  《办法》的制定和执行是为了加强对上海港口客运站的管理，规范港口客运站的经营活动，保护各方当事人的合法权益，维护港口客运站的公共安全和秩序，其立法目的与本市公共政策保持一致，因此《办法》与其他公共政策之间不存在协调性问题。

  综上，《办法》仅在个别内容上与部分相关同位法之间存在不协调性问题，与其他大部分相关同位法规定、配套规范性文件及其他公共政策之间不存在内容上的冲突。

  5、立法技术性评估

  立法技术性要求在立法过程中既需要科学、严密的框架设计，又要求条文表述尽量科学严谨，用语做到规范统一。立法技术，对于立法质量、立法实施，包括执法和守法均有非常直接和重大的影响。

  本次评估将立法技术指标细分为以下两项二级指标：

  （1）文本结构的完整性

  文本结构的完整性主要是针对《办法》的基本构件合理与否进行评估。《办法》共二十八条，虽然没有进行编、章、节的排序，但从内容上可以将其文本结构分为以下六个部分：第一部分包括第一条（目的和依据）和第二条（适用范围），相当于总则；第二部分包括第三条（客运站含义和分类）、第四条（管理部门），是对港口客运站的管理主体和相对人的规定；第三部分包括第五条到第九条，对客运站规划编制、建设规范、建设和配置标准、安全评价、试运行和竣工验收等港口客运站建设的相关内容进行了具体规定；第四部分包括第十条到第二十五条，对客运站经营许可、船舶停靠禁止、应急预案、安全要求、票务代理、航班票务信息、客船延误和停止航行的处理、危险物品安全检查、设施和设备安全检查、服务规范、客运站内行为规范、联合检验客票制度、特殊活动报备、客运统计、暂停运营和撤销客运站等港口客运站经营管理的相关内容进行了具体规定；第五部分是法律责任，即第二十六条，规定了对港口客运站经营人违反本《办法》行为的具体行政处罚措施；上述第二部分至第五部分相当于分则。第六部分包括第二十七条（乡镇渡口的管理）和第二十八条（施行日期），相当于附则。

  从整体上来看，《办法》文本结构完整，基本能从条文内容的先后顺序中寻找到其依次展开的内在逻辑层次，行为模式与法律后果得到对应设定。

  从具体法律规则来看，《办法》的规定科学严谨，为今后可能出现的情势预留了适用空间。例如《办法》第三条第二款（客运站分类）的规定：“客运站分为以下五类：（一）为航行国际航线的客船提供服务的国际客运站；（二）为航行省际、崇明三岛航线的客船提供服务的省际客运站和陆岛客运站（以下统称为国内客运站）；（三）为航行市内航线的游览船提供服务的水上游览客运站；（四）为航行于本市范围内江河两岸间的客船提供服务的城市渡口客运站；（五）国务院交通主管部门和市政府确定的其他形式的客运站。”该第五项系兜底条款，可为游艇码头等新型客运站将来纳入《办法》调整范围提供法律依据。

  （2）立法语言的准确性

  立法语言的准确性，即立法中法律用语具有内在逻辑的严密性和表达的准确性，不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。

  《办法》对立法目的与立法依据的表述规范，引用法律名称的表述准确，对定义条款、基本概念、专业术语、管理部门等的表述基本准确，数字、标点符号等的使用规范，总体上立法语言准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。

  综上，在文本结构方面，《办法》的名称准确、明了，形式恰当，其体例结构安排经过了细密的思考与斟酌，逻辑结构严密、谨慎，具有恰当、准确和规范的内部结构。在文字表达方面，《办法》基本符合规范要求，条款内容表述准确、规范，语言简明扼要，相关法律术语、概念较严谨，标点符号的用法和数字的表达亦规范、无误。无论是从文本结构，还是从立法语言来看，《办法》立法技术都较为成熟。

  6、实效性评估

  实效性，是指法律文件在具体实施过程中所带来的社会效果，即设计的制度在实施中的实现程度。

  本次评估将立法实效性指标细分为以下两项二级指标：

  （1）行政执法的有效性评估

  行政执法的目的是为了实现立法意图，保障立法规定在现实生活中得以实现。行政执法的有效性，既能反映立法规定实施的情况，也能反映立法的质量与水平。综合走访调研、问卷分析、专家访谈等了解的情况，行政管理部门保障《办法》规定在现实生活中得以实现的力度较大，执法成效较为明显。例如，行政管理部门在2017年、2018年依据《办法》第二十六条第三款，对上海港国际客运中心开发有限公司违反第二十二条第一款，未按规定向港口行政管理部门报备活动，分别处以罚款2000元。自此之后，类似事件再无发生。

  （2）守法的有效性评估

  守法有效性是指在没有采取任何强制手段的情况下公民自觉守法的表现情况。守法有效性侧面反映了法律制定的科学性、合理性以及易操作性等内容。如果每一个法律规范都要借助于执法活动才能实现，法律制度的实现必然是低效的。结合调研、走访等各方面情况看，港口客运站经营人、建设人等单位自觉守法的意识较强，能够较好地自觉遵守《办法》的有关规定，较少存在违法现象。相对而言，乘客存在一些不守法的现象，如轮渡客运站乘客候船期间不顾客运站提醒在码头做出奔跑、拍照等危险行为。

  7、成本收益评估

  成本收益评估主要是通过立法的经济分析，考察立法所涉及的政府规制是否符合比例原则。该原则强调目标与手段的“相称”，强调公权力干预的适当性、必要性和均衡性。

  本次评估将成本收益评估指标细分为以下三项二级指标：

  （1）经济效益性评估

  1）收益

  《办法》第八条、第九条、第十三条、第十七条、第十八条、第二十二条包含了预防性的安全措施，比如建设阶段的安全预评价制度、试运行和竣工验收、运营阶段的安全现状评价、设施和设备安全检查、危险品安全检查、特殊活动报备；第十二条涉及事故发生时的应急措施，比如应急预案和应急演练；第十六条涉及客船延误或停航后履行告知、退换票、疏散乘客、误工证明等，这些措施对保护乘客的生命财产安全起到了非常有效的作用。评估组调研正值新冠疫情期间，经实地走访了解到客运站运营单位针对疫情防控要求都配备了相应的测温、消毒、检查人员以及隔离场地，对疫情防控的要求能够严格执行。客运站与市码头管理中心、海事局、公安、消防、卫生检疫部门保持紧密联系，管理部门能够根据要求定期或不定期开展运营安全监督检查，从近几年客运站的事故率来看，未发生等级以上事故，《办法》所构筑的安全管理规范起到了重要作用。

  2）成本

  对于上述提及的《办法》中的预防性安全措施条款，虽能够给港口客运站的平稳有序运营带来收益，但在执法、守法过程中将产生额外成本。比如安全预评价制度、试运行和竣工验收、运营阶段的安全现状评价以及设施和设备安全检查等环节，需要组织相关专家或市码头管理中心、海事局等行政执法单位的人员对港口客运站的建设、运营情况进行评估；比如应急措施，包括应急预案的制定以及定期或不定期展开的应急演练，需要相关人员并耗费一定时间、精力组织演练活动；比如第二十二条关于特殊活动报备的规定、第十条关于港口经营许可证、《港口设施保安符合证书》和第十四条关于水路运输服务许可证书的资质获取（现已改为报备制）等资质审批和报备的规定，也会在一定程度上消耗行政资源。

  综上所述，对比《办法》的收益与成本，收益明显大于成本，收益主要体现在《办法》对客运站应该履行的安全职责做了较为全面的规定，充分保障了乘客的安全需求，成本主要体现在《办法》的部分条款在执行过程中需要进行额外的制定方案、评估等程序与流程，而这些流程需要港口客运站经营人投入人力、资金或相关行政执法部门消耗的行政资源。

  （2）最小化损害性评估

  《办法》的规定符合最小化损害原则，用最少的资源消耗，保障乘客和客运站的安全。具体表现如下：

  一是《办法》第十一条“在客运站内禁止停靠运输危险货物船舶”的规定。虽然该条规定可能导致危险品运输可停靠的码头减少、航程变长或限制在特殊时段进行运输，而危险品的运输需求是存在的，因此该条规定可能增加危险品运输的资源消耗。但是该条规定也同时在很大程度上避免了因危险品管理不善可能导致的乘客生命安全威胁。

  二是客运站针对乘客的危险物品安全检查的规定。虽然需要配备各种安全设备以及相应的安保人员，且在一定程度上可能降低客运站客流通行速度，但这是为了保障客运站和乘客的生命安全采取的预防措施，必不可少。

  三是客运站应急演练的规定。调研中，评估组了解到客运站每个月都有不同主题的应急演练项目，演练内容需要接受监督。这种对可能发生事故的预防性演习的目的正是为了保障人民生命和财产安全。

  （3）政策兼顾性评估

  《办法》的实施与现行的财政资源、立法资源与国民经济状况基本相符。从财政资源的角度来说，《办法》体现了明确相关部门职责、防范安全事故的立法倾向，这有利于港口客运站的安全高效运行，降低了隐性成本消耗，从而减少了财政资源的投入；从立法资源的角度来说，《办法》的制定既遵循了《中华人民共和国港口法》和《上海港口条例》等法律、法规，同时又结合了本市实际。《办法》公布后的十年来一直有效实施并未耗费过多的立法资源；从上海市经济发展状况的角度来看，有效预防了客运站安全事故的发生，公共交通属性的客运站和水上旅游属性的客运站给了市民更多的出行和旅行体验，极大地丰富了人们的交通和文化生活，黄浦江的岸线规划和滨江道贯通等工程的实施，促进了浦江环境的整治，也给客运事业带来了新的机遇，实现了社会效益和经济效益的统一。整体来讲，《办法》符合政策兼顾性评估的基本要求。

  8、认同度评估

  认同度的评估依据主要是通过走访调研、座谈会、调查问卷（分别为单位问卷和公众问卷）获取的。

  本次评估将立法认同度指标细分为以下四项二级指标：

  （1）对立法基本情况的知晓程度

  立法所调整的法律关系主体只有对立法规定有所了解，才有可能按照立法的要求来规范自己的行为。因此，对立法的知晓程度，可以从一个侧面判断立法的实现程度。

  调查结果显示：《办法》的行政相对人及管理部门对立法基本情况的知晓程度非常高。实地走访调研过程中，客运站经营人均能够遵照《办法》要求履行相关义务。这一点从单位调查问卷结果可以得出，“熟悉”、“了解”、“听说过”《办法》的单位达100%。个人调查问卷中，“熟悉”、“了解”、“听说过”《办法》的个人占45.37%，公众对《办法》的知晓程度一般，这与《办法》针对的主要是港口客运站经营人、承运人，而非特别针对公众个人。

  （2）对立法相关规定的认可度

  认可度，是指公众、尤其是立法所调整的法律关系主体对立法规定的认可和信任程度。当各方主体对立法规定持认可态度时，不仅会自觉守法，还会积极地维护立法的实施，推动立法目的的实现。这时，立法目的实现的可能性就较大；反之，当各方主体抱有抵触情绪时，立法实施的阻力就会增加，立法实施的成本也会增加。

  调查结果显示，单位和公众对立法的认可度非常高。调查问卷中，虽公众对《办法》的知晓程度一般，但公众对于《办法》的相关规定有很高的认可度，98.59%的单位和98.21%的公众选择了“愿意自觉遵守《办法》的有关规定”。此外，91.54%的单位认为《办法》规定的行政处罚条款合理；80.28%的单位认为《办法》没有必要修改和调整相关条款。以上数据反映了《办法》在单位和公众心目中的高认可度。

  （3）对执法效果的评价

  执法效果评价是指对行政执法行为所产生效果的评价，既包括行政管理相对人的评价，也包括行政执法机关的自我评价以及社会公众的评价。

  调查结果显示，单位和公众个人均对执法效果表示了较高的认可。单位问卷中，80%以上的单位认为《办法》各个方面落实情况较好；82.86%的单位认为港口客运站建设安全评价执行情况和应急管理的实施效果好；80%的单位认为港口客运站的安全检查的执行情况好。

  公众问卷中，62.99%的公众对上海港口客运站的服务表示“非常满意”和“比较满意”；95.75%的公众表示愿意配合安全检查。61.49%的公众没有遇到过客船延误或临时停航的情况；82.09%的公众没有遇到过港口客运站发生安全方面事件，说明客运站的运行平稳，发生异常事件概率较小。

  （4）对自我守法情况的评价

  自我守法是指公众、尤其是立法所调整的法律关系主体，对自身是否能够将立法中的相关规定内化为自觉行为的评价。如果能够做到自觉内化，则说明该立法的社会认同度高。

  调查结果显示，98.59%的单位和98.21%的公众选择“愿意”自觉遵守《办法》的有关规定，反映了良好的自我守法意识，《办法》的社会认同度高。

  四、评估结论和建议

  （一）评估结论

  依照指标体系对《办法》进行全面评估，总体评估结果显示《办法》的立法质量较高，立法执行情况较好，有较好的实施效果。

  1、制度规范性角度。《办法》不存在违反上位法规定及相关法律精神、法律原则的情况，基本符合现实的合理性，有较强的科学性，与相关同位法、配套规范性文件以及其他公共政策之间总体上不存在冲突，文本结构完整，立法语言准确规范。但部分条文存在与现实不适应的情况，或存在可操作性、协调性的些许问题，需进行适时调整以提高《办法》的制度规范性。

  2、实施有效性角度。《办法》自实施以来，行政管理部门的行政执法、行政管理相对人的守法以及管理制度的落实都得到较好的实现，实施过程基本满足信息完备性、经济效益性、最小化损害性和政策兼顾性的要求，收益明显大于成本，实施中所涉及的行政管理部门、行政管理相对人以及公众对《办法》有较好的知晓度和较高的认可度。

  （二）评估建议：建议适时启动《办法》的修订工作

  由评估结论可知，《办法》的制度规范性、实施有效性均有较好的表现，且在现实中存在继续管理港口客运站活动的需求，因此《办法》应该保留。但随着社会环境、政策环境的变化，个别条款出现与其他法律规定不协调或不能体现新形势变化产生的新要求等问题，需要对《办法》进行修订，保证《办法》实施的持续有效。综上所述，本次评估对《办法》的评估建议为“适时启动《办法》的修订工作”，需要通过立法修订予以吸纳完善的内容，主要是伴随着行业发展、技术进步以及管理理念的改变而出现的新要求、新事物和新理念，具体评估建议如下：

  1、体现“放管服”的管理理念

  在国务院提出全面深化“放管服”改革的要求中，简政放权、放管结合、优化服务已成为优化营商环境的重要手段，采取了逐一制定出台直接取消审批、审批改为备案等一系列措施。在此过程中，《办法》第十四条关于从事票务代理的需依法取得水路运输服务许可证书的审批制规定，已在“放管服”改革中调整为备案制。在《办法》中应予以相应调整，以认真贯彻中央和本市各项决策部署，充分体现“放管服”的管理理念。

  2、提高部分条款的现实适用性

  《办法》的立法目的为规范港口客运站的经营活动，但由于落实难度、执法和守法的经济效益等原因，可能导致《办法》部分条款在现实实施过程中无法或难以落实，例如第二十一条第一款关于《客船载客人数港航确认单》的规定实践中已不再适用、第二十二条第一款关于特殊活动报备的规定无明确定义难以落实。

  因此，应对这类情况进行补充调研，充分听取港口客运站一线管理人员的意见，依据现实情况进行调整，例如取消第二十一条第一款关于《客船载客人数港航确认单》的规定；关于第二十二条第一款规定，可在相应细则中将聚集人数和室外公共场所人群密度作为人流聚集的评判指标。

  3、体现立法的前瞻性理念

  法律法规本身不可避免存在一定的滞后性，在其制定或修订后一段时间又将出现滞后于现行法律法规或无法满足新形势发展需求的情况。因此，为充分利用立法资源，使《办法》的修订能够持续准确、平稳地指导港口客运站活动，避免短期内因新形势、新要求影响《办法》的执行效果或重新修订而浪费立法资源，在修订《办法》时应保持适度前瞻性，纳入部分对绿色环保、安全管理等领域的最新规定与发展动态。例如在绿色、环保方面增加关于船舶污染物接收、清洁能源或新能源使用等港航领域绿色发展的相关规定，例如在安全经营方面增加关于“安全生产责任险”的经营要求。此外，还应关注新技术发展，对可能广泛应用于港口客运站中的新技术（例如“人脸识别”等生物识别技术）进行评估，评估为需要纳入的，在《办法》或相关细则中修改或补充关于新技术的应用、使用规范的相关条款。

  4、增加适应社会经济技术发展的条款

  随着交通工具的不断创新与民众出行模式的改变，电动平衡车、踏板车等

  新型助力代步工具已越来越多地出现在公共道路以及各类公共交通工具中，带来不容忽视的安全隐患问题。因此，在《办法》中应补充对于在客运站内使用这类新型交通工具的活动的限制性条款，规范乘客在客运站内的活动，以避免安全事故的发生。

  5、进一步提高《办法》的协调性与表述准确性

  （1）审查与现行其他相关法律法规的协调性。《办法》实施至今的十余年间，我国的法律法规体系不断演变与完善，法律环境已经发生了较大的变化，《办法》中的部分条款与其他修订后的法律法规存在不协调的情况。例如《港口工程建设管理规定》已取消了关于试运行的相关规定，而《办法》第九条第一款仍强制要求在港口客运站工程完工后进行试运行，可能造成实践中的分歧和《办法》适用效果上的不确定；同时，第九条第二款关于竣工验收义务主体的规定与《上海市建设工程质量监督管理办法》、《港口工程建设管理规定》的规定存在冲突，且与实践做法不符。如以上存在的不协调性问题，均需要重新寻找现行的、合适的法律法规为依据、参考，结合现实中的实际做法，在《办法》中予以相应的调整。

  （2）修订因外部环境变化而不适用的表述。《办法》的立法技术性总体评价较好，立法语言有较高的准确性，但随时代发展演变，《办法》执法的外部环境势必也进行一定的调整和优化，因此《办法》中的表述也应做出相应的调整，以符合当前社会大众的普遍认知，以避免执法、守法过程中可能产生的误解。例如《办法》第四条第三款中“海关、检验检疫”的表述已不符合实际，第十条第一款《港口设施保安符合证书》的颁发主体已发生变更，均需要做出相应调整。

  针对以上建议，本次评估对每一条文存在的问题与修订建议进行梳理，为清晰展示，列明如下：

  条文问题清单