一、《实施方案》的编制背景是什么？
党中央、国务院高度重视新型城镇化工作。2024年7月28日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号，以下简称《行动计划》），提出了力争在5年内实现常住人口城镇化率稳步提升至接近70%的目标，明确了未来五年实施以人为本的新型城镇化战略的四大行动（即实施新一轮农业转移人口市民化行动、实施潜力地区城镇化水平提升行动、实施现代化都市圈培育行动、实施城市更新和安全韧性提升行动）。
按照市委、市政府决策部署，为贯彻落实《行动计划》要求，我市发展改革委、农业农村委、住房城乡建设管理委等有关单位结合上海实际共同研究制定了《实施方案》，扎实推进以人为本的新型城镇化战略。
二、出台《实施方案》有哪些主要考虑
研究编制《实施方案》总的考虑是对标国家、立足上海，突出重点、体现特点。一方面，牢牢把握上海《实施方案》是落实国家《行动计划》重要抓手的基本定位，对标对表国家要求，贯彻落实四大行动，把国家推进新型城镇化的工作要求转化为上海的具体实践。另一方面，牢牢把握上海落实新型城镇化战略的自身定位，立足超大城市的功能定位、中心城市的龙头地位以及引领带动长三角一体化发展的时代方位，统筹推进城市发展方式转变和城镇化质量提升，统筹平衡人与地、产与城的互动关系，积极探索符合超大城市特点的新型城镇化发展之路。具体包括五方面主要原则：
一是凸显以人为本。坚持共同富裕方向，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，推进农业转移人口市民化，促进城镇基本公共服务均等化，推动全体居民公平共享现代化发展成果。
二是强化以城聚人。注重内涵提升，尊重城市发展规律，破解超大城市资源环境和人口管理瓶颈，推动城市更新和韧性安全城市建设，探索与上海社会主义现代化国际大都市相适应的承载能力更强、安全韧性更足、环境品质更优的新型城镇化可持续发展路径。
三是突出以产兴城。优化完善以中心城区为引领、五个新城为节点、重点街镇为支撑的城镇体系，聚焦城镇体系关键网络节点叠加产业政策资源，因城施策凸显产业特色，一镇一业完善产业配套，加快构建功能错位互补、人口合理分布、区域协调发展的城镇化战略格局。
四是注重由点及面。立足服务国家战略全局，以上海大都市圈建设引领新型城镇化发展，发挥上海在长三角城市群中的龙头带动作用，在城市群联系互动中提高高端要素集聚浓度，提升要素资源配置效率，为国家新型城镇化贡献因地制宜、特色鲜明、突破创新的上海方案。
五是坚持由近及远。紧紧围绕贯彻落实党的二十届三中全会精神和十二届市委五次全会部署，把改革作为推进新型城镇化的关键一招，以促进城乡融合发展为方向，以转变超大城市发展方式为主线，以体制机制创新探索为动力，促进我市新型城镇化建设行稳致远。
三、《实施方案》的主要目标是什么？
《实施方案》确定了一个总目标和四个分目标：
一个总目标，即到2028年底，全市城镇化水平保持全国领先，城镇化质量走在全国前列，率先走出一条以人为本、以质为先、城乡融合、区域协同的超大城市新型城镇化道路。
四个分目标主要包括：人民城市服务保障水平有力提升，农业转移人口融入城市水平进一步提高，均衡可及、便利共享、提质增效的基本公共服务体系进一步健全。超大城市综合承载能力显著增强，市政公用设施提档升级、环境基础设施提级扩能、公共服务设施提质增效同步推进。中心城市辐射带动作用持续放大，深度融合的通勤圈、产业圈、生活圈更好形成，上海大都市圈引领长三角世界级城市群更高水平参与国际竞争。新型城镇化体制机制加快健全完善，城乡融合发展体制机制和政策体系深化健全，城市功能、产业升级、人口集聚良性互动的机制初步形成，人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体加快构建。
四、《实施方案》在实施以人为核心提升城镇化质量行动方面有哪些举措？
国家《行动计划》着重提出要统筹深化户籍制度改革和推动城镇基本公共服务均等化“两条路径”，聚焦农业转移人口最为关注的教育、住房、社保、就业等“四个重点”，实施新一轮农业转移人口市民化行动。对照国家要求，我市《实施方案》提出实施以人为核心提升城镇化质量行动，重点包括六项举措：
一是优化户籍和居住证政策。对于在重点区域工作并居住的群体给予居住证积分专项加分，赋予重点区域管理机构人才引进重点机构推荐权，支持重点区域制定紧缺急需技能人才职业目录，研究优化在沪稳定居住的城市运行保障服务人员的落户政策。
二是健全常住地提供基本公共服务制度。优化基本公共服务资源布局，建立健全按照常住人口配置公共服务资源制度。完善基本公共服务标准体系，动态调整基本公共服务实施标准。指导人口集中导入区动态调整优化事业编制资源布局结构。
三是完善就业服务体系。开展职业技能培训，优化落实用人单位定向培训补贴政策，实施养老护理、家政服务等领域技能人才培养三年行动计划，开展“春风行动”等系列活动，不断提升就业服务满意度和精准度。
四是保障随迁子女受教育权利。健全与学龄人口变化相匹配的教育资源保障机制，全面实施基础教育扩优提质行动计划，促进义务教育优质均衡，加快扩大优质普通高中教育资源供给。
五是完善多元化住房保障和供应体系。加大保障性租赁住房建设筹措供应力度，五年建设筹措新时代城市建设者管理者之家床位12万张以上。完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。探索推动灵活就业人员参加住房公积金制度。
六是扩大社会保障覆盖面。落实灵活就业人员参加职工基本养老和医疗保险政策，稳定和扩大异地就医直接结算定点医疗机构数量，深入推进新就业形态人员职业伤害保障试点。
五、《实施方案》在实施城市综合承载能力提升行动方面有哪些举措？
国家《行动计划》提出要抓紧补齐城市“安全韧性、功能品质、绿色智慧”三大短板，深入实施城市生命线安全工程，开展城市更新行动，推动绿色低碳发展。对照国家要求，我市《实施方案》提出实施城市综合承载能力提升行动，着力建设“四个城市”。
一是建设品质宜居城市。全面推进城市更新，推进农民相对集中居住，打造全龄友好城市，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，到2028年底，全市轨道交通运营里程突破1000公里。
二是建设韧性安全城市。开展安全生产治本攻坚“十大行动”，实施城市生命线安全工程，开展老化管道更新改造试点，到2028年底试点社区体检数量不少于300个。
三是建设绿色生态城市。加快打造公园城市，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动全市碳普惠体系常态化运行，加快建设绿色交通体系，全面推行建筑“光伏+”应用，完成既有建筑节能改造4000万平方米以上。
四是建设数字智慧城市。全面推进城市数字化转型，加快建设具有世界影响力的国际数字之都。加强数字政府建设，夯实城市治理数字底座，打造“智慧好办”政务服务品牌。前瞻布局数字新基建，初步建成全球双万兆城市。
六、《实施方案》在实施城镇体系优化引领产城融合行动方面有哪些举措？
实施城镇体系优化引领产城融合行动，重点是深化完善“主城区-新城-新市镇”多层次市域城镇体系，更好发挥新型城镇化战略承载区和城镇网络关键节点的牵引作用，带动产业发展与城市建设融合并进、城镇体系优化与人口布局优化互促共进。
一是发挥新型城镇化战略承载区示范作用。围绕推进“五个中心”建设，打造浦东新区、虹桥国际开放枢纽、临港新片区等一批国家战略承载区，建设张江科学城、“大零号湾”科技创新策源功能区、紫竹高新区等一批科技创新承载区。
二是增强主城区辐射能力。实施高端专业服务机构集聚专项行动，打造各具特色的专业服务业集聚区。建设全球新品首发地示范区，每年新增各类品牌首店800家以上。推动主城区与新城、新市镇、乡村功能衔接互补。
三是着力推动新城发力和南北转型。加快新城建设，深化实施产业发展市区协同机制，适度前瞻布局优质公共服务资源，远近结合完善交通体系和规划布局。深化南北转型，推动吴淞创新城、上海湾区高新技术产业开发区等重点区域功能集聚、品质开发。
四是分类推进新市镇发展。区分毗邻主城、服务园区、位于远郊等不同镇的区位条件分类施策，重点聚焦承载重大战略任务、位于主要廊道节点或具备良好基础条件的镇，推动全域土地综合整治试点、“五好两宜”和美乡村试点等资源叠加，打造以点带面、连城带乡的重要节点。
七、《实施方案》在实施上海大都市圈引领长三角一体化发展行动方面有哪些举措？
国家《行动计划》提出要发挥中心城市和周边市县的两个积极性，共同建设通勤圈、产业圈、生活圈。对标国家要求，我市《实施方案》提出以上海大都市圈引领长三角一体化发展，推动“三圈”深度融合。
一是织密畅联通达的通勤圈。完善省际重大交通基础设施项目协同推进机制，持续优化完善上海、苏州轨道交通11号线运营衔接，加强干线铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通网络基础设施等标准跨区域衔接，提升省际公路通达能力。
二是打造协同发展的产业圈。深入实施长三角科技创新共同体联合攻关计划，探索科技成果市场化评价机制。强化产业跨区域协作，加快市场一体化建设，深化“信用长三角”平台建设。开展长三角地区检测认证服务产业优化升级行动。
三是完善便利共享的生活圈。推进数据共享交换体系建设，深化电子证照应用场景建设。促进银发经济协同发展，深化居民服务“同城待遇”，促进文旅深度融合。强化跨界区域生态环境共保联治。
四是率先打造长三角生态绿色一体化发展示范区样板间。建立健全统筹协调的科技创新和产业创新融合发展机制，依托轨道交通示范区线等项目推动“轨道上的示范区”起势成型，推出社会保障卡居民服务“一卡通”同城待遇用卡场景，深化生态环境一体化制度创新。
八、我市将如何推动《实施方案》贯彻落实？
重点是加强两方面组织实施：
一是形成工作合力。在市区域高质量发展领导小组领导下，建立完善新型城镇化推进工作机制，探索构建中心城区与郊区协调发展动力机制，统筹提升全市推进新型城镇化的治理效能。
二是强化要素协同。完善各区年度建设用地指标配置，深化实施产业用地新模式，深化农村土地制度改革。统筹利用各类资金政策向新型城镇化建设任务和吸纳农业转移人口数量较多地区倾斜，健全多元可持续的投融资机制。