各成员单位：

  现将《上海市崇明区养老服务发展“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市崇明区社会养老服务体系建设领导小组

2021年10月27日

上海市崇明区养老服务发展“十四五”规划

  为实施积极应对人口老龄化国家战略，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，促进老有颐养，根据《上海市养老服务发展“十四五”规划》《崇明区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《崇明区民政事业发展“十四五”规划》等，制定本规划。

  一、发展基础与趋势

  1.1发展现状与成效

  “十三五”期间，在上海市崇明区社会养老服务体系建设领导小组的带领下，经过各乡镇、各部门的共同努力，本区“9073”养老服务供给格局不断完善，“五位一体”养老服务体系建设持续推进，“十三五”规划确定的各项目标任务全面完成，养老服务发展取得长足进步。

  养老服务供给稳步扩大。持续加强养老床位和养老服务设施建设，推动养老服务设施均衡布局。截至2020年底，全区养老床位总数达8439张，其中保基本床位5107张；共有47家养老机构，其中公办养老机构25家，民办养老机构22家，14家养老机构内设医疗机构。完善社区养老服务设施网络，打造枢纽型社区养老综合体。综合为老服务中心实现乡镇全覆盖，老年助餐服务基本实现乡镇全覆盖，老年活动室实现村居全覆盖。全区共有长者照护之家5家，社区综合为老服务中心（分中心）29家，日间照护中心37家，社区老年助餐服务场所92家，标准化老年活动室439家，示范睦邻点305个。

  养老服务能力不断加强。大力推进薄弱养老机构改造项目，对19家机构实施安全性和适老化改造，养老机构硬件水平大幅提升。聚焦养老服务保障能力提升和服务能力提高，着力构建保障有力、服务便捷的支持系统。从2016年5月起，实施全市统一的普惠型老年综合津贴制度，截至2020年底累计发放13.6亿元。从2019年起，区级层面实施老年助餐运营补贴政策，两年累计发放235万元，同时乡镇层面也根据不同的服务对象类型给予分类的用餐补贴。开展在职养老机构护理员的全覆盖培训，提升护理员的专业护理技能。推进养老顾问制度建设，全区设立养老顾问点362个，完成了村居全覆盖。启动智慧养老试点工作，通过崇明区智慧养老服务热线向经济困难高龄独居老年人提供应急呼叫、主动关爱、信息查询、生活咨询等服务。

  养老服务质量持续提升。加强事中事后监管，推进养老服务质量提升，为老人的安心养老、舒心养老保驾护航。建立养老机构考核奖励机制，制定《崇明区养老机构考核管理实施方案》，对全区养老机构开展现场辅导和考核，将考核结果与年度的考核奖补资金挂钩，促进养老机构不断提升服务质量。推进养老服务质量综合评价体系建设，开展养老机构等级评定和服务质量日常监测，以评促改、以测促优，推动养老机构服务质量建设规范化、制度化、长效化。加强养老机构安全管理，开展“双随机、一公开”多部门联合检查，筑牢安全底线。加强应急管理，有效落实疫情防控常态化工作措施，切实提升管理水平和服务质量。

  1.2面临的形势与机遇

  虽然崇明养老服务发展势头良好，但与世界级生态岛的发展要求以及老年人日益增长的高品质养老服务需求相比，还存在养老服务供给不平衡、不充分的现象，机构养老服务水平还需持续提升，社区养老设施建设还需持续加强，居家养老服务模式还需持续优化，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系还需进一步深化。

  应对人口结构变化面临新任务。“十四五”时期是实施积极应对人口老龄化国家战略的第一个五年。深度老龄化使得养老资源需求快速增长；常住人口减少、家庭规模收缩，给养老服务人力资源供给带来挑战；人口城镇化程度低、农村人口居住分散，使得养老服务供给的集约化程度不高。所有这些都给我区养老服务带来严峻挑战，需要加快构建完善的社会养老服务体系进程，也要求养老服务领域的政策措施作出新的探索。

  建设世界级生态岛提出新要求。世界级生态岛建设的深入推进为养老服务守牢民生“底线”，突出制度供给，扩大服务功能，提高服务质量，不断提升群众获得感和满意度，为打造具有世界级生态岛建设特点的养老服务体系提供了发展基础，也提出了新的要求。

  长三角一体化发展呈现新格局。随着“后疫情时代”的来临，我国社会经济发展已进入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。长三角一体化发展背景下，区域间养老服务的合作与发展驶入快车道，有利于各方实现优势互补，合作共赢，对区域经济的拉动作用也将愈发显著。

  养老服务数字化转型带来新机遇。5G移动网络、大数据、人工智能等新技术的应用与普及，可以对部分人工养老服务实现机器替代，从而提升服务的专业化、智能化和精细化程度，使得借助科技力量弥补养老服务短板、提高服务效率、提升服务质量和管理水平成为可能，传统养老模式将向智慧养老服务转型升级。

  二、总体要求与发展目标

  2.1指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，落实积极应对人口老龄化国家战略，以满足人人享有基本养老服务为目标，服务崇明世界级生态岛建设发展大局，深化养老服务领域供给侧结构性改革，完善社会养老服务体系建设，推进养老服务高质量发展，进一步增强老年人获得感、幸福感、安全感。

  2.2基本原则

  保障基本，普惠多样。坚持政府主导、社会参与、市场运作，健全基本养老服务体系，为老年人提供水平适宜、价格适中、安全可靠、方便可及的养老服务。在此基础上，进一步丰富供给，满足老年人多样化养老服务需求。

  城乡统筹，协调发展。在持续增加养老设施与服务的基础上，推进城乡养老服务均衡发展，协调推进居家社区机构养老服务和医养康养有机结合，强化社会养老与赋能家庭养老相结合，统筹推进养老服务体系建设。

  提质增效，建管并举。全面贯彻落实《上海市养老服务条例》，推动养老服务在法治轨道上持续健康发展。深化“放管服”改革，提升服务质量和运营效能，注重建管并举，强化养老服务综合监管、社会监督、行业自律、机构守信，持续优化服务，更好适应养老服务高质量发展要求。

  以人为本，创新发展。坚持社会效益优先，社会效益和经济效益相统一，以满足老年人多层次、多样化的养老服务需求为导向，加强养老服务领域供给侧结构性改革，注重需求侧管理，促进养老事业和养老产业协同发展。调动积极因素，以创新促改革、以改革促发展。

  2.3发展目标

  到2025年，养老服务发展体系更加健全，养老服务品质进一步提升，养老服务管理体系持续完善，多层次养老服务需求不断得到满足，让老年人幸福安康、老有颐养。

  养老服务体系更加健全。社区嵌入式养老服务和农村互助式养老服务方便可及，机构养老服务更加专业，家庭承担养老功能支持网络更加健全，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系不断深化完善。

  养老服务品质进一步提升。着眼于提质求精，按照抬高底部、整体提质的思路，聚焦“人”（专业人员）、“技”（科技手段）、“物”（辅具应用）、“医”（医养结合）、“康”（康养结合）等方面，提升养老服务能级，实现养老服务从“有”到“优”。

  养老服务管理持续优化。健全养老服务综合监管制度体系，完善以信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系，借助大数据、物联网等技术手段，推动养老服务行业管理向精细化发展。

  群众满意度不断提高。普惠性、基础性、兜底性的基本养老服务均衡发展，社会力量为主举办的公益性养老服务充分发展，市场化养老服务有序发展，为老年人及其家庭提供更多的养老服务选择。

  2.4主要指标

  三、主要任务

  3.1健全基本养老服务制度，提供普惠均等的养老服务

  3.1.1发展基本养老服务。完善由政府主导提供，全体老年人可公平获得，老有所养、老有所依所必需的基本养老服务。建立健全与经济社会发展阶段相适应，覆盖城乡、权责明晰、保障适度、可持续发展的基本养老服务体系。加强基本养老服务制度与社会救助、社会保险等其他相关保障制度的衔接。优先保障符合条件的孤寡、失能、重度残疾、高龄老年人，以及计划生育家庭特别扶助对象、重点优抚对象等人员的基本养老服务需求。

  3.1.2制定基本养老服务清单。制定并公布本区基本养老服务清单，明确基本养老服务的项目、服务对象、服务内容、保障标准和责任机制，并建立清单动态调整机制，稳步提高保障标准。面向经济困难以及特殊困难老年人，通过免费提供、服务补贴等方式，完善兜底保障的养老服务项目，实现“应保尽保”。面向全体老年人，通过提供公共服务产品以及特定服务项目等方式，完善普惠均等的养老服务项目，逐步扩大受益面。

  3.1.3完善基本养老服务保障。贯彻老年照护统一需求评估标准，规范评估机构行为，夯实基本养老服务“守门人”制度，确保基本养老服务资源公平、有效配置。加强财力保障，建立基本养老服务稳定投入机制。完善保基本养老机构（床位）的建设标准、运营方式以及入住条件、价格管理等办法，确保保基本床位数不低于户籍老年人口的1.5%，对符合条件的失能失智老年人入住养老机构实现“应养尽养”。加强保基本养老床位统筹利用，建立轮候服务机制。

  3.2优化养老服务供给，推动居家社区机构协调发展

  3.2.1扩大养老床位供给。加强养老机构床位和服务设施建设，推动非营利、普惠性养老服务优先发展。推进养老机构建设，按照户籍老年人口的3.5%落实养老床位责任指标，预测“十四五”末本区户籍老年人口为28.87万人，到2025年全区养老床位总量需达到10105张。加强养老机构适老化、功能优化等薄弱环节升级改造，以及公共卫生突发事件应急保障能力提升。

  3.2.2完善居家社区养老服务。深化社区托养服务，完善发展具有社区短期托养服务功能的长者照护之家，分类发展社区交往型、专业照护型、功能嵌入型等社区日间服务机构。织密社区老年助餐服务设施及配送网络，重点发展社区长者食堂，丰富菜品、提高品质。进一步提升基本生活照料、常用临床护理、紧急救援等居家养老服务的专业水平。

  3.2.3增强家庭自主照料能力。健全社区关爱巡访机制，实施低龄健康老年人为高龄独居等老年人提供志愿服务的“老伙伴计划”，实现服务对象全覆盖。实施为家庭照顾者提供照护知识和技能培训的“老吾老计划”，实现乡镇全覆盖。开展“喘息服务”，为失能老年人家庭照顾者提供支持。开展“时间银行”项目，探索建立互助性养老服务时间储蓄、兑换等激励、保障机制。推动康复辅具应用推广，积极开展康复辅具社区租赁。

  3.2.4健全社区嵌入式养老服务网络。城镇化地区按照“15分钟养老服务圈”要求，形成“1(社区综合为老服务中心)+N（家门口服务站点）”的设施网络，做实专业照护、助餐服务、医养结合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化等八类标准功能服务，打造“养老服务联合体”，增强既有社区的持续照护能力，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。以社区嵌入式养老服务为基点，链接机构养老和居家养老，完善综合照护服务模式，促进各类养老服务形态的融合发展。

  3.2.5深化养老顾问服务。深化养老顾问服务，推动乡镇和村居养老顾问点全覆盖，积极培育优秀养老顾问员，推广线上远程式服务方式，支持社会机构开展专业咨询、代理代办等个性化服务，为老年人提供零距离、有温度的养老信息对接服务。

  3.3发展农村养老服务，促进城乡养老统筹发展

  3.3.1深化“组、村、片、乡镇”四级网络建设。在村组层面充分发展社交活动类睦邻点，支持发展照料服务类睦邻点，完善睦邻点建设运营与功能设置等要求，构建农村居民家门口的睦邻家园。在村级层面推动老年活动室标准化建设，加强老年人相关的服务项目配送，丰富养老服务功能。在片区层面均衡布局综合为老服务中心及社区托养、老年助餐等功能性设施场所，利用农村存量资源推进乡村长者照护之家建设，增强服务专业性、可及性。在乡镇级层面强化养老机构的专业照护能力，为就地解决农村长期失能老年人照护问题提供支撑。

  3.3.2发展互助性养老。尊重农村居民的养老意愿和生活习惯，依托农村宅基地房屋等资源和原生态的田园风貌，发挥亲友、邻里等作用，完善农村互助服务网络。完善农村社区关爱巡访机制，加强对无子女老年人以及子女不在身边的高龄独居留守老年人的意外风险防范。

  3.3.3提升农村专业照护水平。注重外地引进与本地培育相结合，发展农村专业化的养老服务组织。推动农村养老服务设施公建民营，支持推广社区养老服务设施批量委托、集团化运营，提高使用效率和集约化水平。鼓励互联网医院或优质医疗机构面向农村养老服务机构开展应急急救、慢病干预、健康指导等方面的远程医疗服务。通过公益岗位津贴、定向委托培训等措施，鼓励农村转移劳动力就近就地从事养老服务工作。

  3.3.4依托乡村振兴提升发展活力。按照城乡协调发展的要求，整体性配套建设农村养老服务设施。编制乡村规划，将养老服务设施单列，落地时可与其他设施综合设置。集中居住的平移村规划建设住房时，同步规划建设养老服务设施，并完善相关手续和流程。支持开展符合农村住宅特点的适老化改造服务，提升农村老年人居家环境的无障碍性、安全性。加强产业联动，发展田园式、康养型农村地区特色养老。统筹安排各类财政资金，加大财力投入，向农村养老设施及服务领域倾斜。

  3.4落实健康上海行动，加强医养康养有机结合

  3.4.1优化医养结合网络布局。完善社区卫生服务中心（站）、村卫生室规划布点时优先考虑与养老机构、社区托养机构、社区综合为老服务中心等设施同址或邻近设置。鼓励养老机构提供场所，引入医疗卫生机构开展医养结合服务。按照“备案管理”、“两证合一”等要求，推动在一定规模的养老机构内设置医疗机构和老年护理床位，按照规定纳入基本医疗保险支付范围。鼓励社会力量兴办医养结合机构，支持有条件的医疗机构按规定变更登记及备案后提供养老服务。

  3.4.2有效提升医养服务能级。做实基层医疗卫生机构与养老服务机构签约合作机制，提升服务频次，拓展服务项目，实现医疗卫生机构与养老服务机构签约服务达标全覆盖。支持医师、护士到养老机构内设置的医疗机构开展多机构执业，养老机构设置的医疗机构涉及医学影像、医学检验、病理诊断等服务的，可由第三方专业机构提供。支持组建区域医养联合体，建立有序转诊、双向转介等机制，更好地满足老年人治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康养老服务需求。

  3.4.3促进康养融合发展。普及社区老年健康教育，广泛开展老年疾病防治、意外伤害预防、心理健康与关怀等健康促进活动。完善面向老年人的基本公共卫生服务及家庭医生签约服务。推动建设18个“长者运动健康之家”，为老年人提供健身辅导、身体机能训练、慢病运动干预等体养结合服务。支持社区卫生服务中心、中医诊所以及其他专业机构，为社区老年人开展中医治未病、中医药健康管理等服务，以及生活类康复服务。鼓励社会力量参与，支持面向老年人的健康管理、预防干预、养生保健、健身休闲、文化娱乐、旅居养老等业态深度融合。支持教育机构等为养老服务机构提供教学资源等支持，推动养教结合。

  3.5聚焦失能失智长者，健全长期照护保障体系

  3.5.1提升失能失智老年人照护服务水平。在养老机构中加大力度建设护理型床位及认知障碍照护床位，支持发展专门收住失智老年人的养老机构，完善设施设备、人员配备、管理服务等相关标准，建立健全入院评估制度，规范分级照护服务计划，全面提高养老机构专业照护能力，全区护理型养老床位占比不低于60%、老年认知障碍照护床位数达到300张。推进老年认知障碍友好社区建设，培育一批专业服务组织和人员，开展社区老年认知障碍健康教育和风险测评，加强早发现、早诊断、早干预，实现友好社区建设乡镇全覆盖。

  3.5.2推进长期护理保险试点。按照本市要求，深化推进长期护理保险制度试点。完善公平适度的待遇保障机制，优化长期护理保险基本项目，合理确定待遇保障范围和基金支付水平。着重解决中、重度失能老人的长期护理保障，规范长期护理服务有效供给，提高服务质量，加强长期护理保险与民政居家养老的有效衔接，推动养老服务体系不断完善。

  3.5.3健全养老服务补贴制度。做好养老服务补贴与长期护理保险制度的衔接，适时调整补贴标准和内容，为特困供养、低保、低收入等困难老年人提供长期照护服务保障。完善养老服务补贴制度管理，健全经济状况认定机制，加强服务机构和服务流程管理，提高补贴的精准度。优化对各类困难人员、特殊群体的政府补贴项目，健全“补需方”的财政补贴机制。

  3.6推进人力资源开发，强化养老服务队伍建设

  3.6.1扩大养老服务从业人员规模。完善养老护理员稳岗措施，吸引年轻人进入养老服务行业，扩大护理员供给，全区具有职业资格证书或技能等级证书的护理员占比达到80%。完善养老护理员信息管理系统，促进养老护理员队伍管理。发展老年社会工作，到2025年，每个养老机构、每个乡镇养老综合体各至少配备1名社会工作者。

  3.6.2健全养老服务从业人员教育培训体系。发挥本区养老护理实训点培训功能，加大教育培训力度。依托各类院校和社会培训机构广泛开展养老护理职业技能培训，鼓励开展养老护理员上岗、转岗、技能提升等各类针对性培训，提升养老护理员服务能力。建立健全继续教育制度，加强对养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训。

  3.6.3完善养老服务从业人员激励褒扬机制。落实符合条件的养老服务机构吸纳就业及就业见习基地等扶持措施，以及市区两级养老护理职业技能培训等补贴政策。引导实施养老护理员薪酬等级体系，引导用人单位合理确定护理员工资水平。开展养老护理职业技能大赛以及各类人才资助、宣传等活动，对优秀护理员从待遇改善等方面给予激励，提高养老护理员职业荣誉感和社会认同度。

  3.7推动养老服务领域数字化转型，提高养老服务品质

  3.7.1打造智慧养老服务数字化场景。发挥社会和市场活力，扶持安全防护、照料护理、健康促进、情感关爱等领域的智能产品、服务及平台，进一步推广“智慧养老”的应用场景落地，提升老年人的体验感和获得感。打造智慧养老院、数字化社区养老服务场所。推进“养老院+互联网医院”发展模式。支持发展采用“互联网+”服务模式的专业服务机构，为居家老年人提供远程照护服务。

  3.7.2推动老年人生活“数字无障碍”。开展长者智能技术运用能力提升行动，常态化推进针对老年人的学习智能手机应用等培训和帮办服务，提升老年人数字化技能水平。针对老年人挂号就医、康复出院、紧急救援、叫车出行等生活中高频事项，拓展“一键通”服务，让老年人享受智能化服务带来的便利。

  3.7.3形成养老政务服务“数治”新范式。按照“一网通办”“一网统管”的要求，加强政府、企业、社会等各类信息系统的业务协同、数据联动，打造智能便捷的数字化养老服务体系。深化区级养老服务平台应用，推行“政策找人”等主动服务方式。推进“互联网+监管”，充分运用大数据等新技术手段，实现监管规范化、精准化、智能化。

  3.8激发市场主体活力，促进养老产业加快发展

  3.8.1发展养老照护服务产业。大力发展多样化养老服务，鼓励社会资本投资养老服务业，兴办面向不同收入人群的养老机构和康复护理机构，引导更多企业提供大多数老年人可负担的普惠养老服务。鼓励具备条件的国有企业整合闲置资源兴办养老服务设施。推动公办养老机构改革，推进公建民营模式，鼓励养老服务机构专业化、连锁化、品牌化发展。

  3.8.2推动“养老服务+行业”发展。支持养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康等行业融合发展，创新和丰富养老服务产业新模式与新业态。鼓励物业服务企业探索开展居家社区养老服务。支持市场主体利用自有房屋，开发建设为老年人提供集居住、生活照料、医疗照护等一体的养老社区设施。

  3.9着眼行业规范发展，完善养老服务综合监管

  3.9.1加强养老服务行业管理。继续强化事中事后监管，完善信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的养老服务管理体系。制定养老服务监管责任清单，健全养老服务综合监管制度。实施养老服务机构登记与备案管理办法。落实养老服务的设施、服务、管理、安全等各类标准，落实国家和本市相关标准化管理和达标工程，逐步推行养老服务品质第三方认证工作。发挥养老服务行业协会作用，推动行业诚信体系建设。

  3.9.2完善养老服务质量监管。建立健全养老服务机构等级评定制度，定期对养老服务机构的设施设备、人员配备、管理水平、服务质量等进行综合评定。每年至少开展一次养老服务机构服务质量日常监测。建立养老服务机构信用分级制度，确定养老服务机构信用等级，采取差异化监管措施，对严重失信的养老服务机构依法实施联合惩戒。积极运用大数据、物联网等技术手段，开展养老服务市场监管、质量监管，提高养老服务监管智能化水平。

  3.9.3加强风险监测与防控。守牢安全底线，全面落实养老机构服务安全国家强制性标准，推进养老机构风险安全评估工作，健全社区养老服务质量管理，结合“双随机一公开”制度，加强对养老服务机构建筑安全、消防安全、食品安全、医疗卫生安全等重点环节的监督检查。健全养老服务机构突发事件应对、养老服务市场主体退出、养老服务纠纷协商调解等机制，维护养老服务运营秩序。依法查处利用养老服务机构设施和场所向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为，依法打击养老服务机构以养老服务为名的非法集资犯罪活动，切实维护老年人合法权益。

  3.10加强区域合作，推进长三角养老服务一体化发展

  依托长三角区域合作机制，遵循资源共享、机制融通、友好合作、协同发展的原则，与江苏南通等地加强养老服务与管理的交流与合作，推进区域养老服务标准互认、数据共享。促进区域间要素自由流动，加强养老产业规划协同和项目协调，发挥地方资源优势，促进产业链上下游对接和功能互补，提升区域养老产业竞争力。

  四、保障措施

  4.1加强组织领导。建立健全养老服务体系建设协调机制，统筹、协调、整合各类养老服务资源，研究解决养老服务重大问题。落实乡镇人民政府责任，加强养老服务组织实施工作，通过配备相应的社区工作者或者政府购买服务等方式，增强养老服务工作力量。强化区民政部门牵头推进养老服务体系建设，以及相关部门的主体责任。

  4.2加强综合保障。贯彻《上海市老年人权益保障条例》《上海市养老服务条例》等法规，加强依法行政。落实养老服务机构财税支持政策、各项行政事业性收费减免政策，以及用电、用水、用气等享受居民价格政策，降低养老服务机构运营成本。鼓励利用存量资源加大养老服务设施供给力度，保障新增养老服务设施用地需求。根据老年人口的增加和养老服务发展的需要，逐步增加养老服务投入，将政府用于社会福利事业的彩票公益金中不低于60%的资金用于支持发展养老服务。优化政府投资养老服务的方向、结构、方式，发挥好政府投资的引导和带动作用。

  4.3加强监测评估。建立养老服务监测分析与发展评价机制，落实养老服务统计分类标准，加强统计监测工作。定期开展养老服务需求和供给状况调查，建立养老服务统计监测和信息发布制度。加强养老服务事业经费支出的预算管理，强化项目评审、绩效评价等监督机制，提高经费使用绩效。开展对本规划的中期、终期评估，监督重大项目的执行情况，向社会公布评估结果。将养老服务工作纳入年度工作计划和绩效考核范围。